公共政策的想像力

 引   言

在全球化和后国家主义时代，多中心治理议题是政治学、公共行政学的一个前沿研究领域，对多中心治理实践的历史合理性和价值正当性无可怀疑的，如果抽调“多中心”这一关键词，当代治理的理论和实践可以说就失去了社会治理“现代性重建”的制度中轴，不言而喻，多中心治理已经成为自反性现代化阶段最重要的“话语”之一，成为这个时代“隐蔽的本质”。在多中心治理的研究中，积累了相当数量的文献，研究背后所体现的深刻的价值关切和学术冲动，向公共行政理论提出了更多的挑战，并期待更有效的理论对社会治理模式的优化给予支持。

但研究对象的重要性并不能代替研究自身的合理性，多中心治理作为国家治理抑或行政管理体制改革自我理解和认同的重要途径，对其正当性的理解和解释仍旧是一个理论难题。自由主义在否定极权国家的论述中为多中心治理的出场提供了必要的前提，但限制公权力的宪政叙事和为个人权利申辩的浩大声势却难以在颠覆极权主义的中心—边缘治理结构同时，为多中心治理提供正当性资源。[①]批判主义的后现代主义公共行政尽管积极地解构了管理主义的模式，却不能积极地整合“他在性”、“”等散布的概念。如果说治理革命是近代政治革命以来人类最深刻的一次革命，那么其理论构造却无法与政治革命相提并论。更为糟糕的是，在合理的理论缺乏的情境下，以治理结构多中心化为中轴的治理革命反而被维护中心—边缘治理模式的理论所解释，例如，多中心治理结构是一个合作治理的模式，但却被言说成公民参与式治理，其实参与诉求恰恰是中心—边缘治理结构自我修正的一项措施。因此，在自反性现代性命题下，治理革命要在利维坦和无政府之间实现超越，仅仅在方案中勾画多中心治理还不够，迫切需要的是在理论上为其寻找正当性说明。

20世纪90年代被视作公共行政重构的时期，围绕治理结构多中心的重构是否仅能从人民主权、自由至上的启蒙话语中获取正当性资源呢？是否可以专注工具主义式地研究重构的个案而舍弃对重构理论的关切呢？其实不然。问题的关键是要让自反性的视角摆脱某种束缚，将颠覆中心—边缘治理结构的思考和构建多中心治理结构的思考加以区别，两种思考所依据的理论支持并非一样。正是基于这些判断，本文转而从共和理论路径阐释公共行政理论重构中的治理结构问题，试图表达在自由主义、社群主义甚至民主话语之外，共和理论的当代价值不仅不可忽视，甚至在解决社会治理模式问题上更具有正当性。但在长期以来的某种认识定势中，似乎自古典理论开始，共和主义大致就是一种想象政体构成的理论而与社会治理无关。其实，这是一种误会，“当代一切人文社会科学的研究，凡是涉及人类历史及社会的宏观思考，都倾向于生成社会治理的理论和实践方案。”[②]因此，复兴中的共和主义的不仅不例外，与自由主义和民主理论相比较，其本身就是一种关涉社会治理的学说：“民主推崇多数统治，共和偏爱多元治理。”[③]

本文认为，多中心治理的精神与实践，表达了不同治理主体之间按照承认政治这一共和原则抑或公共性规范建构的一种“治理场域”[④]。因此，本文着重研究多中心治理场域中行政/治理权与共和理论互涉关系的释义，展开对治理结构多中心化的正当性，并对治理主体的角色在多中心结构中的认同转向予以解释。[⑤]应该说，这些问题也正是共和主义在其复兴中所亟待展开的领域。对公共行政理论重构而言，这一讨论意示当代社会治理在自反性建构中超越了政府机制和市场机制的非此即彼的逻辑，示意对现代社会治理的公共理性同一性问题的关切。

多中心治理场域与共和理论的契合

按照行政学者斯蒂尔曼二世（Richard·J.Stillman）的看法，20世纪末期以来公共行政进入重构运动，尽管未见重构运动中有比较典型的共和政治理论视角的论述，但重构运动中的一些问题建构及其旨趣，例如：对学科认同的反思，在根基上对公共行政合法性的再思考，对新的概念框架和价值观的寻找等等，实质上都是对共和政治理论的隐含性认同。当然，在共和主义的文献中，最为典型的涉及公共行政问题是对治理权的阐释，并呈现出从阐释范式的转换趋势。

在当代共和主义相关文献中，曼斯菲尔德（Mansfield,H.C）的《驯化君主》一书对治理权与共和理论互涉性问题做出了开创性的阐释。[⑥]按照曼斯菲尔德的解释，行政权即是一项治理权，或者说是治理权的关键部分，其显著功能在于统治意志的执行。赋予执行官强大的治理权，曾是统治者惯常的治国选择。在西方文明演化图谱中，存在着各种各样的“原始执行官”，比如罗马的独裁官和基督教国王，然而现代意义上的执行官却首次出现在马基雅维里的《君主论》中，但马基雅维里设计的过于强大甚至残忍的执行官支持了利维坦的国家治理，却削弱乃至隐遁了共和价值。因此，后来的政治哲学家如洛克和孟德斯鸠等人就致力于“驯化”马基雅维里的嗜血“君主”，将其反共和的能量加以稀释，纳入一种独特而灵活的宪政框架，即通过普选而形成的今天美国总统角色。在执行权兴起和发展演变的这项考察解释中，曼斯菲尔德对执行权作出了“执行权宪政化”、“执行权中庸化”和“执行权共和化”的类型学假设。经由普选而形成的美国总统角色，代表的是行政权的共和化的制度设计。这一解释无疑丰富了公共行政学对执行权的理解，使得始自威尔逊、古德诺经典理论中控制行政的思想获得了鲜活的规范和价值质素。

但是，普选形成并在灵活宪政约束下的总统就一定符合执行权共和化的设计了吗？或者说，共和理论与行政权的互涉解释就此结束了吗？据相关文献考据，在20世纪50至70年代期间，重新发现美国联邦体制理论基础的工作，基本上控制在利奥·施特劳斯（Leo Strauss）的学生之手，曼斯菲尔德的执行权共和化研究不仅是其代表成就之一，而且导致对政府体制根基的重新评估的进行。但是，共和理论与行政权的互涉解释，在斯特劳斯学生把持下，尽管重申了共和理论作为政府体制基础的深刻隐意，但对共和的把握不仅仍旧定位于统治方式范畴，而且没有积极将共和主义置于反思现代性的依据的位置，因而也就极为遗憾地丧失引领政治理论发展的话语权。补足这一缺憾的，则是作为理性选择政治理论学家的文森特·奥斯特罗姆（Vincent Ostrom），尤其是《复合共和制的政治理论》一书，将共和理论“应用于立宪选择和立宪设计问题以及源于公共行政和政治经济学领域的问题”，[⑦]使得共和理论开始从斯特劳斯学生的控制中转向更为关切社会治理领域，对执行权（亦即行政权或治理权）共和化问题的理解和解释也在知识学层面获得新的推进。

在《复合共和制的政治理论》一书中，奥斯特罗姆对共和理论与行政权的相互建构的问题意识，来自对20世纪单一权威控制下国家治理的远离共和价值的担忧，其理论解释的创新视角得益于理性选择知识的积累。众所周知，20世纪后半期具有世界性影响的思想家，无论其学识根基有什么差异，但都不弃不舍地阐释公共性这一共和主义的核心价值。例如，罗尔斯的“重叠共识”，哈贝马斯的“商谈理论”，阿伦特在批判极权主义之后郁结下的希腊乡愁。那么，这些深刻的自反性现代性话语，与社会治理有和内在联系呢？如果说20世纪极权主义浊流四溢，而公共领域却花果飘零，那么究竟是什么机制在起作用呢？奥斯特罗姆从公共治理组织视角提供了两项解释。[⑧]其一是受政治革命的雅各宾传统的支配，民族国家表现为依照核心—边缘模式组织和设计；其二是各种管理理论的盛行，“科学管理”塑造了20世纪包括国家在内的大型组织构造。对得势的执政集团而言，这两个来源混合在一起，就导致了对总统、宪法性法律、政府行政和财政，以及政党体制等各个领域以正义和效率为名而中央集权化的彻底认可。

据此解释，奥斯特罗姆得出的结论是20世纪的这些国家自其肇始就染上了“共和病”，尽管通过革命摆脱了君主政体可谓走进共和，但此种共和反倒成了多数人暴政的因缘。如果说，罗尔斯、哈贝马斯、阿伦特等思想家对现代性解构出具的方案是抽象的公共性，那么奥斯特罗姆则通过归因单一权威的治理结构这一机制，提出以“共和制补救共和病”的主张。这一主张以社会治理而不是统治体制为“元话语”，倡导基于自治的多中心结构，以抗拒中心—边缘的社会治理模式，使得假借人民主权而事实上体现为多数人统治的共和政体，能够与多中心的共和治理叠合，实现《联邦党人文集》中隐而未发的复合共和制的大智慧。

    在自反省现代性平台上，共和理论的注意力转向为社会治理体制选择进行辩护，而并不是针对“驯化君主”，亦即并不是针对核心—边缘模式中统治者人性之弊端，而是发现治理结构何以转向多中心，并在治理结构的公共性建构上检视共和理论的诠释功效。共和政体本来的意思，就是有关社会治理权的一种结构性想象和解释，将共和理论锁定在民族国家构建而远离社会治理，只不过是20世纪革命运动不彻底的理解。奥斯特罗姆对复合共和制政治理论的阐发，其重要知识性价值在于以规则和自然主义的视角而不是变迁和人文主义的视角，构建了一个多中心的治理结构，就其否定功效而言试图悬置人民主权这一已经无助于抑制多数人暴政的理论，但更为积极的则是赋予共和理论担负起为多中心治理正当性进行辩护的功能，从而彻底消除20世纪革命运动对共和理论不彻底的理解，推进民族国家向治理共同体转变。应该说，这是国家治理抑或行政管理体制改革自我理解和认同的重要途径，也是对自由主义无法解决的社会治理结构始终飘忽于利维坦的单一中心治理结构和无政府陷阱的一项突破。社会治理结构共和化的设计，意味着自反性现代性对后工业化社会治理的共识，对此，卡蓝默预言式分析说：“一个强加于人凌驾于社会之上、能够实现发展的国家形象正在消失，取而代之的是采取一种更加客观的观念来审视公共行动、统合各种社会力量的条件。因此，国家和其他行动者的合作伙伴关系具有压倒一切的重要性。”[⑨]

从上述文献的分析和讨论可以发现，自反性现代性视角下公共行政理论发展已经将行政权共和化作为一个主要议题，而且对行政权与共和理论互涉性的理解范式也发生了根本性转换，解决治理结构多中心问题成为行政权共和化的中心议题。这就意味着自反性现代性命题下的社会治理，不仅要以自由和宪政解构极权主义的全能统治，而且要以共和资源作为支撑建构多中心的治理结构，彻底转换嵌入单一中心治理结构中的国家治理模式。从共和理论的基本精神来看，塑造多中心的治理结构，需要在政治上建构“相互承认的法权”的理念，需要在“事实与规范之间”建构公共商议的开放性的“治理场域”。当然，最主要的是要重新解释治理主体的角色，使得被极权主义摧毁的自治基础上的治理主体获得正当性地位。

治理角色与多中心场域的适配

    在民族国家向治理共同体生成的“后国家主义”构建中，置于治理结构共和化议程中的公共行政学问题，是重塑政府权能以转向服务型政府，更多履行引导社会自治的职能，以注意义务能力的提高为核心，形成具有前瞻性的行动框架；是公民社团在多中心关系中以“中间层政治”的原则和公共责任分担的精神进行自我定位；是作为自治者的公民以公民共和主义为规范，从“公民唯私主义综合

症”中走出来，成为积极的公民。

1、政府角色的“价值的颠覆”：以公共性补救合法性。

在公共事务治理中，政府究竟扮演什么角色一直是公共行政学研究的逻辑起点。组织行为学提供了一个角色认知的理论框架，认为一个角色的形成涉及自我期许和他人期待两个变量。因此，在单一治理结构中依赖自我期许而忽视他人期待所形成的政府角色价值观，理所应当按照合法性向公共性转移的思路加以修正。

自近代确立民主代议制政府以来，政府角色理论的重心就一直放在合法性获取这个规范性问题上。然而，在后现代批判诠释者看来，“环式民主”的代议制政府只解决获取治理权的正当性问题，却不能有效保证治理权行使的公共性。换言之，基于人民同意的合法性并不是获得善治的充分必要条件。应该说，合法性视域的政府理论是传统制度主义政治学关注的重心，也就是从合法性角度研究代议政府。但是，这往往易于陷入一个价值诊断误区，即认为所有的政府治理窘境都是由政府的合法性不足招致的，因此在政府普遍面临合法性危机的处境下，拯救的出路也就在于改善其合法性。其实，合法性与公共性并不等同，一个是解决治理权获取正当性问题，一个涉及治理权行使的责任问题。一个经由民选而获得治理权的政府并不一定能积极追求公共利益。

就复合制共和政治理论而言，可以认为合法性是一个与政府统治相关的概念，而公共性却是作为政府治理运转中的一个价值概念。新公共行政学也批判说，传统政府理论已经从关心公共美德转向了强调权力和秩序，“政府存在的合法性基础是因为政府接受并服从于宪法，而不是因为民主选举把政府选出来了，政府就算合法了。政府的合法性主要体现在政府行为、意图及其可接受性上。”[⑩]一个按照公共性规则支配治理权的政府，“公共管理者最终应向公民负责。正是因为这种责任，我们的工作才显得崇高神圣。……公共行政的精神是建立在对所有公民的乐善好施的道德基础上的。”[11]

从社会治理事实来看，尽管管理型行政模式满足了单一中心治理结构的的政治需要，但其代价却十分高昂，单一中心治理结构下的政府的首要损失，在于“它逐渐丧失了公共行政中的公共性。”[12] 因此，恢复“公共性”成为公共行政改革的价值路标。新公共行政的倡导者弗雷德里克森(H.George Frederickson)为在公共行政中发展“公共性”提供了一个操作化的衡量体系，即“与陌生人之间的交往；解决公共空间和公共关系问题；非人情化关系的有效性；发展当代相互依存的公共关系。”[13]试图建构行为层面的“公共性”。他认为，如果一个政府与公众之间能够顺利在这四点上有效互动，那么，这一个共同体就会有真正的公共生活，这种公共生活是人类体验的一种有效方式，是能够证明共同的、共享的生活是有效的，体现在其中的就是既作为一种理念的公共，也是作为一种能力的公共。

从强调合法性到恢复公共性，这是从价值上恢复对“公共的善”这个共和政治价值主题的关怀，强调公共的善优先于统治秩序而不是相反。这意味着对于公共服务的召唤，以及有效管理公共组织的、体现一种深厚的、持久的信任与承诺；也意示某种共和政治伦理在后工业文明社会的回归：相互信任的认同和承诺以及对公共的善——正义的追求。正是在这一意义上，治理结构的转换需要以公共性“颠覆”合法性，需要政府角色成为多中心治理体系和公共性价值的“他者”。

 2、社团定位：中间层政治。

自治与合作治理不仅是共和主义的基本理念，也是多中心治理场域构建的灵魂，然而自治的主要形式和基本标志则是公民社团的存在。尽管现代政治发展已经确立结社自由的原则，但多中心治理场域构建，不仅需要政府之外的各种公民社团的存在，而且更为重要的是要超越多元主义和法团主义的抽象法律框架支配，准确勘界公民社团在多中心治理场域的角色定位。自治或合作治理中，公民社团作为一个行为实体，需要获得更加明确的自我身份定位和认同，治理角色的恰当定位是治理共同体合意运转的基本条件。20世纪后期的“全球结社革命”的兴起并不能简单套用近代社会的经验和理论，而应该赋予适合自反性现代性的理论诠释——这实际上反映了从追求民主权利到认同合作治理权利的历史性转变，即在代议民主困境中寻找共同体治理变革的途径。

公民团体与其他治理主体之间并没有冲突。但是，公民团体引发的政治紧张并不是在统治层面，而是自身利益与公共利益冲突的公共责任领域，新社团主义在其理论建构中对此进行了深刻和新颖的解释。[14]新社团主义大致由新社会自治、社团和有效民主三个理论作为基础，[15]主张市民社会并非隶属私人领域，市民社会的基本架构来自公民社团，新市民社会话语背后的指导思想，是信任是社会整合、公民参与以及因此是有活力的民主制度所必不可少的，信任产生于自愿社会团。因此，新市民社会的“意识形态”已经是一种责任政治和合作主义的诉求了。

值得关注的是，公民团体主要是指具有公共治理的功能性团体，但绝不是现代政党性政治组织。公民自治社团并不是谋取执政地位的政治性社团，而是一般性实现自治功能的社团。这样的属性勘界是积极和有利于民主治理取得良好绩效的制度安排。美国政治学家、研究利益集团最为著名的理论家戴维·杜鲁门曾把公民社团视作政府组织的一部分，并称之为国家政治的“中间结构”——它介于中央政府和普通百姓之间，说它处于两者之间，是因为它既不处于从属地位也不处于统治地位。[16]

政治体系的“中间层结构”是共和主义发展的制度结果，中间层结构是组织化利益的社会性表现。但是，在现代社会公共事务运转中，依靠单一治理结构实现一切公共物品的供给，这无疑是“致命的自负”，而发展公民社团加入公共事务的治理，并不是政府推卸其公共责任，相反是在寻求公共责任的合作途径。对于政府与承担公共服务的公民社团来说，分担的是公共服务的义务责任，而对政府来说，培育公民社团更是其政治责任——既要使得公民社团加入公共治理机制之中，又要保持其“中间层政治”的属性，在自治与控制之间保持平衡。因此，现代社会治理结构的发展实质上取决于公民社团的自治存在。然而，“中间层政治”的弊端及其“自治与控制”的民主悖论，在一定意义上来说，恰恰是公民社会发展不充分的结果，也是需要依赖共和主义理论加以阐释的议题。

3、塑造积极公民：认真对待共和

对公民身份的塑造和解释，一直受到自由主义话语的支配。自由正义诉求所维持和维护的是个人权利，但公民的公益或义务质素却被边缘化了，这一制度正义的缺憾公民资格理论试图对其作出弥补。但公民资格在多中心治理场域中作用的发挥，尚需公民能认真对待自身的他者角色，成为“公民共和主义”解释中的积极参与政治的、对社群有责任的、德性崇高的公民。相反，在公共治理中公民公共精神处于“低端”的话，多中心治理场域就难以成功建构。

一方面，在福利国家“非政治化”情境下，受自由主义话语支配的公民权利建构已经陷入某种“非政治化”的偏面状态，这种状态被哈贝马斯察觉后准确而不免讥讽地解释为公民角色的“唯私主义”退却的现象——“公民唯私主义综合症”。[17]哈贝马斯(J.Habermas)认为，“公民唯私主义”是一种公民权利的建构，随着围绕这些权利而建制化的经济和国家越来越具有一种系统的自身逻辑，越来越将公民角色压缩为单纯的极权组织的边缘性角色，最终形成的就是“公民唯私主义综合症”。

另一方面，从公共治理角度来看，公民共和主义的基本框架应该围绕品德崇高的公民进行构建，克服“公民唯私主义综合症”的现代社会之弊端，以公共性建构为纲，变革、调整和确定自反性现代性政治再造的重心，将政治从选举竞争的核心恢复到关心社群的公共事务，审慎地对待政府与公众的关系，反思性平衡近代以来政治发展建构的功过得失，兑现公民共和主义的思想价值和政策价值，矫治现代性政治居以自傲的代议民主局限。

美国政治哲学家迈克尔·桑德尔（Michael·J.Sandel）批判说[18]，长期以来自由民主政治的公共哲学，错误地将其中心思想定义为自己选择生活目标的能力，并极端化地阐述政治不应塑造公民的德性，因为这样做势必成为“道德立法”。迈克尔·桑德尔对这种自由民主公共哲学的合理性表达了否定性见解，转而阐发共和论的中心是自由靠共同自治的思想，这种思想本身与自由主义并非不一致。但根据共和政治理论，共同自治包含更多的内容：与同类公民商议共同利益，帮助决定政治团体的命运，等等。然而，商议好共同利益，不只是需要选择自己目标和尊重他人选择自己目标的权利的能力，还需要熟悉公共事务，还要有归属意识，具备关心全局与命运这种政治道德责任。因而，共同自治要求公民具有或获得某些公民道德，意味着共和政治不能对公民所采取的价值观和目标采取中立的权利框架。所以，共和政治的自由观有别于自由主义的自由观，它需要的是“塑造政治”（a formative politics）——一种培养公民自治所需要的特质的政治，一种对“共同体优先”的政治生活假设的认可。

上述公民共和主义的讨论，为公共治理中的公民角色提出了合理的认同路径，即成为关心公共事务的积极公民，以共同体的情怀和自治的方式构建基于多中心的治理场域，其基本战略途径则是对“公民共和权利”的规划和实践。[19]

结论：研究发现及其应用

从批判诠释角度观察可以认为，“后工业化的社会革命是全方位的，无论是它的观念形态还是实践形态，都将进入一个全新的历史时期，而公共行政的变革则是其突破口。这场变革的基本目标是，建构合作的社会及其道德的制度。”[20]那么，作为突破口的公共行政究竟怎样重构才能实现合作治理的目标？本文的研究发现，这一重构的轴心是转换治理结构，而从为统治政体辩护到支持多元共治模式解释的共和理论，是最为值得珍视的路径。本文的这一研究发现可以概括为两个基本命题：

第一，担负公共事务治理职能的政府管理，需要从共同体层次的治理结构改革入手，向体制层次和操作层次过渡，没有治理结构由中心-边缘模式向多中心模式的转变，公共行政的自反性重构逃不出工具主义治理的思维。

第二，治理结构的转变实质上是共和理论在当代社会治理领域的复兴，舍弃共和理论将难以为治理结构多中心化提供正当性资源，也使得公共行政的自反性重构因缺乏规范性解释而出现知识的断裂，使得政府管理改革摆脱不了固有的管理主义的困境。

对转型发展的中国而言，行政管理体制的改革尽管取得诸项成就，也在知识求取中意识到极权主义式的全能政府的弊端，并提出“在缩小国家权力范围的同时增强国家的能力，在限制国家专断权力的基础上强化国家提供公共产品的能力”的政策倡导。[21]但是，这一主要是自由主义政府职能观的解释却从根本上忽视了一个重要的问题——对于转型发展的国家而言，最重要的制度创新在于以共和诉求，破除单一治理结构这一“隐蔽的帝国主义”，才能消除由其带来的掠夺性政府对公共性的践踏以及对自治的遏制。[22]中国行政管理体制改革如果不能在共同体层次上推进多中心治理结构，则很难取得促进公共利益和增进公共道德的成果。同时，忽视共和理论对行政改革的支持，将无法深刻准确解决诸如“省直管县”、“府际关系重构”、“跨域治理”、“协商治理”甚至公民社会等社会治理中的政策建构问题。因为，解决这些问题的规范理论基础不是自由或民主理论，更不是管理主义的工具化言说，却恰恰是共和主义社会治理的制度设计。

当然，本文的研究结论并不是对转型发展中的政府管理体制改革的自由主义和社会批判主义路径合理性的排斥，而是想表达一个竞争性的观点。因为，“人类社会是否真正能够通过深思熟虑和自由选择来建立一个良好的政府，还是他们永远注定要靠机遇和强力来决定他们的政治组织”，[23]这本身就是一个争论。但这句话不无道理，那末也许可以理所当然地把我们所面临的紧要关头当做是应该作出这项决定的时刻。由此看来，假使我们选错自己将要扮演的角色，那就应当认为是全社会的不幸。所以，本文的立场是需要在当今的社会治理实践中落实共和主义议程，理论决定着我们所能观察的问题。

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从适应性改革到推进民主治理

——中国行政管理体制改革的反思与前瞻

 

 

 

自20世纪70、80年代以来，全球进入一个以治理为中心的改革时代，各国都意欲寻找一种适应环境的治理模式。从比较角度来看，西方国家政府治理改革的目标，致力于摆脱代议制民主的困境，通过治理结构的改革提升公共服务的绩效，建构与后民族国家相适应的治理模式和运作框架，最终大致完成了对伴随工业化社会而形成的传统科层组织治理模式的改造。与西方相比，中国这一历史阶段的行政管理体制改革面临的主要任务，是如何适应市场化、全球化的社会转型趋势，调整政府的职能和改革政府机构，但伴随改革情境的历史性变化，缺乏价值引领的适应性改革，越来越难以成为推动政府治理模式转换的力量。转型发展进程中的中国行政管理体制改革，迫切需要从事务性改革升华到价值性改革。

一、

改革开放30年来，以经济建设为中心的中国社会现代化发展迅速，改革之初的战略目标基本实现。肇始于全能政治和计划经济背景下的这场改革，政府治理模式或行政管理体制的改革成为主要路径，改革的艰难过程也就是一次渐进地调整政府权能，适应经济建设、市场化发展和全球化发展的自我革命。转型以来中国的行政改革，行政组织事务性管理成为行政改革的主题，并取得了几项主要成果。

第一，形成了以行政责任制为主的政府组织管理体制。在政府机关工作中建立起责任制，以责任制形式解决效率问题的途径，一个现代化的行政组织，实际上就是一个责任中心主义的体制，行政责任制的推进和完善使得当代中国政府管理具备了初步的科学管理形态。

第二，形成了以转变职能、机构改革为途径政府再造尝试。行政管理体制改革的一个重心，就是合理界定政府职能，并通过机构改革加以巩固和规范。经过改革以来数次调整，政府全面干预的职能形态得以转变，现代政府的管制和服务两项基本职能得以明确，并具体化为宏观调控、市场监管、社会管理和公共服务四项职能。政府机构则基本形成政企分开、政事分开、政社分开的格局。通过转变职能和机构改革再造政府的尝试，厘定了政府与社会的关系，为强化政府责任和限制政府规模为打下了基础。

第三，形成了以公务员制度为主的行政人事体制。改革之前，当代中国政府人事管理主要是干部身份管理模式，适应于社会变革需要和专业化行政的人事管理体制十分欠缺，国家公务员制度的建立，成为政府管理现代化最重要的成果。公务员制度主要是角色管理而不再是身份管理，行政责任和效能成为公务员制度的价值追求，面向公共利益而不是传统的政治忠诚成为公务员职业群体的伦理规范。

中国政府管理体制具有自我革命色彩的改革，尽管取得了了较为明显的成就，较之于改革之初政府形态发生了巨大变化，但一个规模超大的共和国是永远注定要靠机遇和强力来决定自己的政府组织，还是能够通过深思熟虑和设计来建立一个良好多政府？在行政管理体制改革适应性模式实践下，不仅行政改革的内容覆盖极不均衡，而且这一模式不能真正解决国家治理模式问题。

二、

政府行政管理体制的设计，是国家治理模式的重要内容之一。从属于社会转型和市场化的行政管理体制适应性改革，不能代替国家治理模式的重构。在全球化、市场化和民主化日益深化的今天，基于适应性改革而形成的行政管理体制，反而越来越难以有效处理社会管理和公共服务中的问题。

反思行政管理体制改革，不难发现行政改革如果定位在应付式的逻辑起点上，是一个缺乏公共性价值关怀的从而不能担负共和国治理使命的改革模式，行政体制改革模式迫切需要从应对危机的思维中摆脱出来，做出包含价值因素的设计。从历史负担和共和国治理使命来看，在缩小国家权力范围的同时增强政府的能力、在限制国家专断权力的基础上强化政府提供公共产品的能力，在解构全能主义国家的同时实现服务型政府的构建，构成中国行政管理体制改革的真正任务。简言之，推进民主治理或行政管理体制民主治理改革模式，才是目标和方向。

从事务性的适应性改革转向民主治理的价值性改革，是在集权式低度分化社会向集权式中高度分化的社会变迁中做出的基本判断。一方面，这一阶段我国社会转型与发展问题相互纠缠，溢出日常行政治理范围，需要提升到国家制度构建的层面加以应对；另一方面转型发展阶段政府治理的范围和重点需要准确把握，如何把握政府公共服务职能与其他职能的辩证关系，如何担当回应公民经济社会权利的政治责任，只有从民主治理范畴入手才能对政府治理角色做出准确定位。

民主治理意味着转型发展阶段的治理权需要做出多中心化的制度设计，意味着权利社会、公民社会和合作社会的成长对中心—边缘治理结构的突破，形成政府为主的多元合作治理体系。通过民主治理再造政府权能，实现在缩小国家权力范围的同时增强政府的能力、在限制国家专断权力的基础上强化政府提供公共产品的能力、在解构全能主义国家的同时实现服务型政府构建的国家治理模式。

三、

 依据民主治理模式推进行政管理体制改革，在改革目标上，主要体现为将全能型政府的“干预—控制”模式转向趋于服务型政府的“回应—合作”模式。

在“治理什么”问题上，应以社会转型发展的辩证关系为前提，落实在制定促进公平的社会政策、维护公民经济社会权利的范围中，重点是解决社会结构断裂和社会关系失衡这些突出的问题，并由此建构健全的社会政策，实现以权利为中心的发展。在“治理结构”的问题上，则需要以民主治理理论为指导，发挥政府的引导性职能，确立多元治理主体之间相互承认、相互信任和相互尊重的公共精神，建构合作治理社会。在“怎么治理”的问题上，需要落实在制度机制安排上，其立宪层次需要确立公正透明的公共资源投入和使用规则，体制层次需要形成功能互补的机制模式，操作层次需提高对治理工具理论和作用的认识并做出审慎的选择。在“治理结果”上，要以公共服务绩效为衡量标准，而不是政府事务性管理改进得如何。

民主治理模式下行政管理体制的改革，也是以民治政府为目标的改革。行政管理特体制既要解决如何有效管理公共事务问题，更要解决如何控制行政权力问题。不受控制的行政治能招致国家治理的瘫痪。对行政的控制没有在适应性改革中解决，西方对行政的控制主要采取民选执政者的模式，在中国社会主义民主政治制度下，控制行政主要将通过一系列公开制度设计加以解决，尤其是政策议程的公开、公共预算公开以及行政法治化建设中公众问责制的建设。

民主治理下政府治理模式的再造，要解决日益增加的府民关系的冲突和紧张、协调阶层与区域之间的矛盾和纠纷、消除市场经济的消极作用的结果，促进社会公正有序的转型及和谐的发展。这一改革模式具有十分显著的从统治向治理变革的价值特点，抓住了转型社会中政府治理模式再造的公共性要素。

总体而言，中国行政管理体制改革从适应性模式向突出公共性价值性的民主治理模式转换，构建能够承载民治政府的理念和效能政府绩效的行政管理体制，是后改革时代应做出的一项努力。一切改革如果不能使其结果包含进步价值的内涵，都不具有合法性。在转型发展的中国，行政管理体制改革如果不能在缩小国家权力范围的同时增强政府的能力、不能在限制国家专断权力的基础上强化公民权利保障，也都是不成功的。一句话，只有带来社会进步的行政改革，才是成功的和有意义的。

社会治理的难点在哪里？

实现社会治理结构多中心化的再造，是“治理革命”的旨趣所在。社会治理的多中心何以可能，抑或多中心治理的正当性何以建构，成为最需要理解和解释的难题。 ○杨建平（书评人） 肇始２０世纪７０、８０年代，持续了近１／４世纪的西方社会的“治理革命”，与全球化、现代性、市民社会复兴一样，都是当今人类政治生活中最重要的事件。尽管这场革命的理论命名各不相同，从“重塑政府”、“治道变革”、“民主行政”到“治理与善治”；其实践模式也多有差异，或是强调“地方治理”、“分散化治理”，或是追求“效能政府再造”、“新公共管理”。但是，构成这场治理革命“隐蔽的本质”的，却是社会治理结构的多中心安排。南京大学孔繁斌博士著述的《公共性的再生产——多中心治理的合作机制建构》一书，正是基于这一观察和认知视角，对作为公共行政自我认同元叙事的多中心治理问题，做出了深刻的分析和建构性诠释。 《公共性的再生产——多中心治理的合作机制建构》一书的一个基本观点是，实现社会治理结构多中心化的再造，是“治理革命”的旨趣所在。多中心治理的精神与实践，表达了在民主政治再造中，不同治理主体之间按照公共性规范建构的一种公共服务／责任再生产的制度机制，社会治理中“多中心性”问题，实质是人类合作理性的扩展，是民主治理的一项策略。因此，该书作者提出，“治理革命”的关键在于多中心治理的不同主体间如何建构合作关系，形成不同于“中心－边缘”的治理结构。简约地说，作者认为社会治理的多中心何以可能，抑或多中心治理的正当性何以建构，成为最需要理解和解释的难题。 作为一种尝试性回答，该书以公共性再生产为基本命题，将研究视点聚焦于多中心治理运作中的合作机制建构问题。这一研究将规范政治学、历史类型学和建构主义整合为一个统一的叙述框架。该书从古典政治哲学中合理地借取了“相互承认”的理论，并在此基础上作了层层递进的阐释；从当代实践哲学的“事实与规范的紧张”命题中获取支援，为行为层的合作机制寻找“思维机制”的家园；在公共行政日益接受现代性重建的整体规划这一前提下，对合作治理的角色规范给予了后现代解释的尝试，将“他在性”引入合作机制建构的理论阐释与论证之中。 在后现代社会生态下，社会的风险性、社会集体行动的困境及正义价值的普遍性，构成了公共治理的基本处境，民主治理需要更多的合作实践以满足公民复杂丰富的公共服务欲求。所以，该书给出的一个结论性看法是：对于多中心治理的合作机制建构而言，其灵魂不在于制度理性主义的精致设计，而是直面“差异”建构“他在性”的合作自我，恢复被中心化治理结构压制的公共领域及其对话机制，倡导社会消解不合乎协商原则的强硬的不妥协习惯，去熟悉基于同意的治理原则。正因为如此，多中心治理不只是民主治理的途径，也是培育公共精神的场所。 该书极为敏锐地把握了“治理革命”的实质，并以合作理论模式为解决近代囿于主权假设的法律框架而产生的公共事业与公共机构之间的张力提供了极有启发的思路，这一立意与策略选择，能够为解决国内相关研究中存在的问题提供直接借鉴的研究案例。特别值得提及的是，该书作者对多中心治理问题的知识学定位，即民族国家向治理共同体转变的阐释，更进一步阐述了治理革命背后所隐含的公共权力与知识相互建构的趋势。 “多中心治理”是２０世纪７０年代之后逐步占据政治学、行政学研究的一个前沿性学术议题，也是全球化背景下政府治理转型必须直面的一个结构性实践课题。《公共性的再生产——多中心治理的合作机制建构》一书对当代公共行政学知识的敏锐诊断，以及对一些创新理论观点的提出和论述，不仅为我国服务型政府建设和社会治理体制改革提供了有益的知识支援，也为于此有兴趣的公共管理精英或公民群体介入改善公共服务的研讨，提供了一个理性交流的平台。可以说，在反思性认同中重构公共行政，推进民主治理的发展，服务公民群体的需求，乃是一场公共权力与知识必须经历的革命。 《公共性的再生产——多中心治理的合作机制建构》孔繁斌著／江苏人民出版社２００８年４月第１版

 民主治理中的集体行动

——一个组织行为学议题及其解释

摘要：作为社会科学想象力的产物，集体行动现象的概念化成为公共生活中最重要的一种知识增长。但在既有的学术研究中，集体行动概念要么偏向于社会抗争性事件的分析，要么在新制度主义经济学的理论假设中作出过渡操作化的分析。因此，从建构主义行政学出发，在更一般化的理论水平上对集体行动进行研究，这既是科层治理向民主治理转化中提出的一个组织行为学的知识性议题，又是构建前瞻性和承担社会责任的公共行政的关键议题。关键词：民主治理；集体行动；行政设计；社会建构

 

对民主治理运作的讨论，需要关注三个相关的理论假设：公共资源的有限性、行动的一致性和公平正义的普遍性。其中，现代社会治理实践和社会科学知识中集体行动的问题，构成学习和实践民主治理的必要条件。但是，如果集体行动只能靠暴力和权力的强制而形成，那么，改善社会治理模式的可能性就几乎没有什么其他的可能空间。然而，府际关系、流域治理等超越行政权分割的公共事务的兴起，迫切要求将集体行动问题引入公共组织行为研究视野，并做出合理性的知识学的理解和解释。因此，构建前瞻性和承担社会责任的公共行政，需要在批判诠释中重新理解和设计集体行动。

　　一、集体行动研究的想象力：一个民主治理议题

   

在理论概念或知识源头上，国内学术界对于集体行动的关注和研究，基本上始自1995年曼瑟尔·奥尔森所著的《集体行动的逻辑》一书的移译，这本对集团行为理论研究的著作，打开了国内相关研究中一直缺乏的理论视角。尽管奥尔森的这本著作建立在美国压力集团这一经典议题基础上，但该书针对的问题却十分具体，即公共物品供给中的集体行动何以可能。[①] 然而，通过对国内研究文献检索却不难发现，20世纪90年代中期以来集体行动概念框架的运用，几乎集中在中国各类社会矛盾或冲突领域，并展现为一组“家族相似性”的概念，例如：“集体抗争”、“行动”、“群体性事件”、“社会冲突”、“社会运动”等。[②]这一取向的研究固然在解释中国当今权利社会危机问题上不乏知识性贡献，但与此同时奥尔森集体行动理论的基本关怀却被边缘化，一个合作社会中公共服务的集体行动逻辑这一研究议题并没有进入学术视野。国内集体行动理论的研究，需要获得议题的转换，需要从社会运动领域回归到公共行政领域。

那么，在公共行政的学术研究中，为什么要关注和研讨这个问题？这个问题从既有的理论和学术上怎么看？能做出什么有益的学术或理论解释？

在公共行政学说史上，正如沃尔多所说，公共行政是人类合作意志的扩展。在民主治理视角下，公共行政存在的一个理由，即是能够为公共治理提供一个稳固的组织保障，是作为解决集体行动困境的一种制度安排。怀特在《公共行政研究导论》一书中认为，“公共行政唯有整合政府理论和组织理论才足以使之有效率。”[③]沃尔多和怀特对公共行政特质的关注，实际上就是知识学意义中的集体行动问题，或者说集体行动问题构成公共行政的一个无法消解的维度。正因为如此，公共行政尽管视政府为自己的研究对象，但又与渊源于政治学的政

府理论有根本的差异。此外，服务行政对统治行政以及管理行政的批判和对适配于民主治理的行政模式的建构，绝非是一场道德乌托邦式的行政重塑运动，而是基于公共服务的价值中轴、在治理结构多中心化基础上将地方治理和合作治理引入了公共行政学研究中。[④]因此，服务行政中的集体行动较之于统治行政和管理行政中的集体行动，就不再是无类型差异的沿袭而是获得了新的认同。

在民主治理议题下研究集体行动问题，其学术旨趣仍在于知识求取。回溯中国行政管理近30年的积累，经验性知识多于概念性知识，而经验性知识不出“转变职能、机构改革”，概念性知识也停留于体制范畴而缺少组织行为科学的进步。然而，组织行为科学研究的兴起，进化了人类对组织行动的感知。就一定意义而言，当今管理学较之于传统学科，其显著特征就在于对集体行动的一般化理论知识的求取。甚至可以认为，从理性官僚制建构开始，政府组织行为研究的主题就在于集体行动的获得。但是，国内公共行政的学术研究并不关注与集体行动问题这一组织行为科学中一般化理论假设的对话，公共行政学自我身份认同的迷失导致概念性知识成果积累的薄弱。

知识社会学奠基者曼海姆发现，“某种概念的缺乏，常常不仅表明缺乏某些观点，也表明缺乏千方百计去解决某些生活问题的明确动力”。[⑤]在民主行政研究中建构集体行动的议题，反映了政府管理实践范式变迁对新的概念化的要求，反映了回应服务行政的某种能力建构的需要。如果撇开枝蔓回到目的，那么，似乎可以说社会科学知识的核心主要聚焦于人类社会治理的集体行动——宗教、秩序、团结、协作、合作、象征——这个“知识域”之中。在这一认知视野中，无论是国家与社会的关系，权力意志的扩展还是理性同一性对霸权地位的谋求，其过程哲学和运作范畴的难题都是如何形成集体行动，甚至政治发展或社会变迁的隐含性目的就是对更为理想的集体行动模式的追求。所以，当民主行政在价值上获取对权力意志的统治行政和工具理性的管理行政的支配性优势之后，“公域之治”就必须成功解决集体行动的制度安排。换言之，民主行政知识体系的建构离不开对集体行动问题的关切，否则，就会因核心知识的断裂而陷入自我认同的困境。

二、集体行动的类型：行政设计理论的解释

社会学心理学家塔德（Tarde 1989）和勒庞(LeBon 1977)认为，许多社会学家都是从对法国大革命的恐怖和群众暴怒的负面反应来探索社会运动/集体行动的领域的发展。[⑥]这一知识溯源无疑是合理的，但现代集体行动的研究复兴于20世纪60年代的欧美。西方新一代学者大多经历了60年代的社会运动，他们给社会运动赋予了一种新的较肯定的形象，源自60年代发展起来的“认同政治”，例如，妇女运动、同性恋运动和少数群体权利运动以及民族主义研究的新高潮，都使集体行动研究获取了更多的话语空间，

值得指出的是，这里所说的集体行动（collective action）主要是指社会运动中的群体聚合行为。然而，简单地将社会学研究中已有的集体行动的理论资源用于民主行政或民主行政的研究，并不是十分恰当的。进一步分析可以发现，上述集体行动问题的研究，有一个共同点，即几乎都是在近代以来单一中心治理结构模式下发生、展开的，是挑战统治中心或当局权威的政治行为。这些集体行动既是在正式制度边缘兴起的，也是正式制度排斥性设计的结果。照罗尔斯的看法，一个社会的正义应该是基本结构的正义，果真如此的话，也许上述抗争性集体行动大致上就不会出现了。服务行政或民主行政是民主治理的途径，然而仅从社会治理领域来看，我们还是可以依照人类社会治理的模式——统治型社会治理、管理性社会治理和服务型社会治理，在一个新的理论视界中对集体行动问题给予另一种思路的归纳。本文借助美国著名公共行政学家全钟燮（Jong S.Jun）提出的建构主义行政理论中的行政设计方法，对民主治理中的集体行动问题作出研究，尤其是给予类型学解释。

建构主义行政学是有别于实证主义和规范主义的一种研究范式，这一范式基于现象学哲学理论，将行政行为或组织行为看成意识建构的产物，而不是像自认科学研究对象那样是纯自然的存在。现象学行政学的本体论不再是组织机构等所谓的客观物，而是回到主体-主体的关系中理解行政组织问题。在公共行政自反性认同中，现象学行政学是一个十分重要的维度，这一知识范式既有知识学自身演进的合理性，又切合了现代社会的构成，这一点丹尼尔·贝尔曾解释说：“前工业社会的生活的主要内容是对付自然（game against nature）；工业社会的主要任务是对付制作的世界（game against fabricated nature）；后工业化社会的中心是服务——人的服务、职业和技术的服务，因而它的首要目标是处理人际关系（game between person）。……其中的原则是合作和互惠，而不是协调和等级。因此，后工业化社会也是一个共同体社会，其中的社会单位是团体组织，而不是个人。[⑦]因此，肇始于工业化社会之初的实证科学及其知识范式的局限性，难以作为当今社会观察和解释的途径。

全钟燮教授也正是对理性行政亦即管理主义行政管的批判，在更一般的知识学逻辑演绎中，以超验直观的行政设计方法，将行政学理解为由价值认知和问题解决途径两个变量构成的四种模式，并在现象学还原意义上将这四种模式看成是不同的行政设计行动，即危机设计、理性设计、渐进设计和社会设计，具体分析如表1所示：

   

表1 行政设计模式[⑧]

价值认知 问题解决方式	倾听、质疑、理解、分享和学习
	高	低
前瞻性（积极）	社会设计	理性设计
反应性（被动）	渐进设计	危机设计

 

图中的第一个维度关心行政管理者实现其他行动者的价值情况，其依据是行政管理者倾听他人声音、与其他人共享经验和获得新知识的努力状况。一个能够鉴赏他人声音的行政管理者，能将这些声音整合进环境的新意义、问题的定义、决策的明确表达以及执行这些决策的策略之中。第二个维度描述了行政管理者解决冲突、处理问题和变化的导向，行政管理者的行动涵盖了从前瞻性到反应性的范围。由这两个维度形成一个行政设计矩阵，包括了四个具体的行政设计途径：仅仅忙于应付眼前问题而又缺乏沟通的危机设计、倾向于科学化但同样缺乏沟通的理性设计、倾向于交往互动但滞后于环境变化的渐进设计，以及倾向于积极交往互动而又预见未来变化的社会设计。不同的行政设计，折射出相异的行政价值和知识范式，当然全钟燮推崇的则是基于主体间性而建构起来的社会设计，“危机、理性与渐进设计类型所暴露的缺点，使其不适于政策方案的创造思考”，“无论就价值认知或变革面向以观，三者皆属于低点，它们提供的问题解决方式，通常无法于目标实行时促成有效的集体行动”。[⑨]

现象学行政学的行政设计理论是公共行政研究理论的一个具有突破性的成果。[⑩]正如全钟燮理解的那样，“设计，要言之，即是智识精神的充分解放，因其促使灵魂向可能性的无穷尽思考挑战”，“设计，一旦应用于公共行政领域，便成为一种藉由互动过程来解决问题的架构”。[11]据此，公共行政的实践问题完全可以还原到行政设计的不同类型之中。

那么，我们不禁要问，这些行政设计究竟是围绕什么关键问题而进行的呢？其实，答案正是公共组织的集体行动。难道马克斯·韦伯的理性官僚制理论不是基于集体行动获得而设计的一种理性组织形式吗？从现象学的行政设计理论来看，包括理性官制在内的政府组织行为中的集体行动问题，并非是一个纯客观存在，实际上是一种建构的产物，是治理精英依据自身所认同的价值和知识进行的行政设计。因此，集体行动的类型也正是不同行政设计的产物。尽管民主治理情境下的行政设计已经深刻嵌入社会建构的维度，权利社会、公民社会和合作社会成为公共行政组织集体行动的认同架构，但在一般化知识体系层面，社会治理中集体行动的类型仍旧在危机设计、理性设计、渐进设计和社会设计四个行政模式中完整存在。这里可以在行政设计模式框架下，尝试将社会治理中集体行动类型做出对应性划分，如表2所示：

表2  集体行动的类型

行政设计模式	集体行动类型
危机设计	命令-服从型集体行动
理性设计	纪律－协作型集体行动
渐进设计	议题-动员型集体行动
社会设计	商议—合作型集体行动

 

 

回到民主治理问题，从建构主义知识观来看，社会治理模式和集体行动之间存在着相互建构的复杂关系，一定社会治理模式下形成的集体行动结构不仅是行政设计的结果，而且往往积淀为治理当局的一个行为“习俗”。其实，不同的文明发展阶段，社会领域主导问题不同，社会治理模式不同，回应社会问题治理的集体行动模式也不同。依照社会治理结构的演进——统治型社会治理、管理型社会治理和服务型社会治理的框架为经验对象， 以行政设计模式为方法，所获得的四种集体行动类型，为公共组织摆脱传统价值和知识限制、促进公共服务民主化程度、建构高效的责任行政提供了新的可能。

三、集体行动类型比较：批判、解释与重构

从组织行为框架对服务行政实践中的民主治理进行研究，集体行动成为一个具有描述和解释功能的概念。集体行动作为在一定社会治理模式下解决社会问题的组织聚合行为，也是一种公共组织的设计行为。在公共组织实践中对集体行动类型的不同设计，隐含着行政管理者公共治理的处境，体现为价值、知识与权力之间复杂的相互建构。进一步的研究，需要在比较思考框架下对集体行动类型做出知识学的批判诠释，并在民主治理情境下获得行政设计的合理认同。[12]

Ⅰ：命令—服从型：集体行动的危机设计

集体行动问题是传统政治学研究的经典题域。如果回到罗尔斯的“原初状态”的方法论来看政治学知识的话，那么，无论是亚里斯多德的城邦正义秩序的关怀，还是霍布斯利维坦制度的设计，实际上都是在设计一种集体行动的制度——政治统治秩序。

在统治行政模式下，统治秩序是压倒政治共同体中所有其他要素的追求，传统政治学一般将政治统治放在一个不太正面的位置，因为政治统治总是与压迫、不平等相联系。实际上，政治统治是作为政治文明现象而发生的，政治理想要否定的是不受限制的使用暴力去建立政治秩序，而不是一般地反对统治秩序。就其属性而言，政治秩序实际上也是一种制度性公共物品，同时，一定的政治秩序也是实施社会治理的依据。

在统治行政模式下，社会治理主要是统治集团甚至是统治者个人权力意志的表达，因为这时社会治理的主体在于维护统治地位的政治事务，例如重要的军事设施、大型工程建设活动（如筑路、修建庙宇和公共纪念物等）等，在这些社会治理活动中，离不开国家号召。在统治行政设计下形成的集体行动，并非像理性选择理论所解释的那样，是按照理性计算的规则在交易中完成的，而是遵守绝对的命令——服从的组织逻辑。

作为一种危机设计类型，“命令——服从型”的集体行动具有自身的特点。首先这种类型的集体行动反映的是一种政治不平等的“主奴关系”，因此其发生对时间——空间条件的要求并不高，这点与纪律——协作型集体行动要求一个相对封闭的时空有很大差别；此外，这种集体行动往往是以十分粗糙的方式聚合在一起[13]。其次，权力意志对集体行动的规划是任意的，并且暴力始终是集体行动最终得以完成的核心手段，不仅个人理性与集体理性之间的矛盾很少出现、或基本上不会出现，甚至集体行动也是以断续方式出现的，没有稳固的组织化形式。再次，这种类型的集体行动主要适应于摆脱困境，其产生动机大致分为两种：满足治理当局合法性巩固和化解管治危局。“命令——服从型”的集体行动是统治行政的一种典型行为方式，尽管人们可以在价值维度对其做出否定性评述，但经验地看，这种集体行动设计却具有巨大的绵延惯性，往往成为政府手中最有力量的治理工具。

Ⅱ：纪律—协作型：集体行动的理性设计

按照前述贝尔的概括，工业文明社会人类实践的典型问题是人与制作世界的关系，适应这一关系的组织形式逐渐走向了理性官僚制的管理行政。现代管理行政的生成过程，亦即是权力意志的统治行政的崩溃。工业文明社会中，社会治理脱离了统治行政的操纵，直接面向社会需要供给丰富多样的公共物品。社会治理尽管离不开对集体行动的依赖，但已经不再是时有时无的断续式的集体行动，而是以理性官僚制为典型组织形式，将集体行动组织化、理性化，并且以纪律和协作作为构成集体行动的组织逻辑。

管理行政中的集体行动，是科学理性的行政设计的结果。韦伯、泰勒等提倡的“科学管理”，重视劳动过程的时间最短原则和劳动过程的管理控制原则，而这两者均是由管理者来完成的，方法就是程序化与公式化，从而实现最优化。科学管理理论的主要精神是对协作实现机制的研究。当集体行动作为一种协作出现后，怎样在知识体系中再现协作过程？它与科学理性有着怎样的内在关联？这是科学管理理论的主旨所在。但集体行动中的固有困境为什么可以克服，协作何以持续？对理性规则与人的行为互动陈述的缺乏，是科学管理理论的不足。韦伯、泰勒理论的这一不足，在福柯的微观权力理论——纪律权力——中加以了弥补。可以说，集体行动的理性设计的可能性恰恰在于纪律权力的建构。

根据福柯的研究，纪律权力建构的焦点是对身体的操纵，而身体被看作是基本上可以进行精密调整的机器。与纪律权力相联系的管理形式从18世纪开始迅猛发展，它不同于“命令——服从型”集体行动中粗糙的意志聚合方式，新的纪律形式对个人身体的运动、姿态和倾向都进行了精确的调整。修道院制度中的纪律是这种纪律主要的历史先导 （即韦伯说的理性化问题，宗教理性是在诸如修道院的纪律化中实现自身的），但社会治理的理性官僚制组织中的新的权力技术与修道院的纪律不同，它使纪律直接和集体行动的效用或协作效果联系在一起，尤其是工业化以来，工厂中的纪律权力建构维系了协作的有效性。诚如吉登斯评述的那样，科学理性的学说，“不过是对一个多世纪前就已随着大规模工厂的出现而产生的纪律权力的一个迟来的阐述。”[14]

行政设计中“纪律——协作型”集体行动具有典型的“精密操纵”的特点。[15]其一，注重通过对时间和空间的操纵来推行纪律，即一般要求具有一个封闭的领域。这个运作纪律的领域既与外部相隔绝，又在内部对自身进行封锁。其二，封闭是纪律权力建构的基础，但如果仅仅采用封闭手段，并不足以对身体的运动和活动实行细致入微的管理，只有通过内部的区域划分，或者分隔才能达到这一目标。在每天的任何一个特定时刻，每个人都有各自的“专门位置”，理性官僚组织科室的设计即为一个典型。其三，纪律权力的时空设计，有助于避免大规模的集团的形成，这些集团可能会导致其中的人们形成独立的意愿甚至是敌对姿态，最终破坏集体行动。其四，纪律权力的时空设计，还可以使管理者可以对个人活动进行直接操纵，从而避免一些不期而遇的接触所导致的流动性和不确定性。根据福柯的研究，这里纪律时空设计涉及对个人进行观察、监视和评价，深度纪律时空的设计有利于避免对有效协作的疏忽。

因此，“纪律——协作型”的集体行动适应了科学管理时代行政管理的需要，保证了集体行动的稳定性和持续性，理性官僚机构作为其典型，在社会工业化阶段承担了公共物品供给的社会治理职能，而其显著的工具理性的弊端也正是一定条件下行政设计的结果。

Ⅲ：商议—合作型：集体行动的社会设计

社会治理中一定的集体行动的类型与社会治理的历史类型密切相关。统治行政以权力关系为基础；管理行政以权力关系和法律关系的二元统合为基础；进入后工业社会，服务型社会治理结构以权力关系、法律关系和伦理关系的统一互动为基础。“在这个演进的过程中，我们看到的是人类社会治理结构运动的必然规律。……历史的客观必然性会把伦理关系导入社会治理结构的基础中去。……社会治理结构发展的客观必然性告诉我们，既然伦理关系脱离了社会自为的状态，进入了社会治理结构之中，成为一个重要的和基本的构成部分，我们就没有理由不去主动地、自觉地认识它，并根据它的客观要求去进行适度设计和安排。”[16]

正如丹尼尔·贝尔的研究所描述的那样，后工业化社会的中心是服务——人的服务、职业和技术的服务，因而它的首要目标是处理人际关系，其中的原则是合作和互惠，而不是协调和等级，后工业化社会的社会单位是团体组织而不是个人。因此，在后工业社会服务型社会治理理论假设下，传统的集体行动类型和积淀下来的知识都呈现出巨大的张力。在权力关系、法律关系及其统合为内核的集体行动理论中，无论是“命令—服从型”还是“纪律—协作型”的集体行动，都无法直接支持服务行政的运作，其关键在于即有的集体行动建构由于排斥了承认、信任、合作精神等公共伦理因素，使其与服务型社会治理结构即多中心治理结构的适配性不足。自由、平等、流动、相互性充分的多元治理主体，是无法被纳入到传统的集体行动框架中的，而按照权利关系、法律关系和伦理关系统一化即公共理性统一性的标尺重新设计集体行动，是基于社会建构主义的行政设计实践。突破科层组织内部的自我循环和行政管理者心灵的自我闭锁，则是民主治理与科层治理最显著的差异所在。

如果说，与社会治理结构历史性变迁相适配，集体行动的类型经历了“命令—服从型”还是“纪律—协作型”形态，那么，后工业社会的社会治理结构所适配的集体行动类型，应该是“商议—合作型”。当然，与前两种集体行动历史类型相比，“商议—合作型”的类型尚无太多的经验性知识积累，也难以在此基础上进行科学抽象和归纳，目前只能视其为一个有待验证的假设。总之，集体行动类型理论和知识的积累与增长，以智识的形态支持了服务行政的运作。

                  四、研究限制、主要结论与未来研究方向

在国内行政学类教科书中，还很少系统追溯集体行动知识问题，甚至政治学领域的研究也忽视将其作为一个基础范畴，知识的想象力仍旧远离行为科学的框架。然而，人类公共事务的运作，总是在不同类型的集体行动中实现的，而集体行动获得又被看作人类固有的难题，似乎公共事务治理陷入了两难之境。但无论如何，舍弃对集体行动知识的求取已经难以在一般化理论层次推进公共行政的发展。本文的研究基于行政管理的历史经验和行政设计的理论方法，以现象学还原的视角对集体行动的类型做出了相应的诠释。这一定位的研究有别于新制度主义经济学的观察和解释，因为新制度主义经济学在集体行动问题研究中对价值和道德因素的舍弃，实际上极大妨碍了更一般化知识的求取。当然，把“把集体行动理论发展成政策分析的可信和有用的基础，还有很多工作要做”，[17]所以，本文作进行的仅仅是一种探索式研究，所取得的结论是否能够获得充分的个案支持，尚待进一步验证。

本文的研究主要有这样一些发现和结论：

第一，公共行政学本来就是关于人类合作理性扩展的求索，集体行动或公共事务管理中行为一致性的获得，构成公共组织行为学研究的关键议题。

第二，集体行动是一个行政设计活动。美国学者全钟燮（Jong S.Jun）教授现象学行政学的研究以及对行政设计理论的建构，在更一般化的水平上为集体行动问题的研究提供了分析工具，有可能使得集体行动的研究获得更积极的学术成果。

第三，本文在探索性研究中，发现公共事务治理中的集体行动存在四种类型：a.命令-服从型集体行动；b.纪律－协作型集体行动；c.议题-动员型集体行动；d.商议—合作型集体行动。

为什么国内公共行政学基础理论研究极少分析集体行动概念？这是本文关心的一个问题。伴随中国社会权利、公民社会和合作社会的建构，公共行政自反性认同正从单一中心治理向多中心治理变迁，从权力行政向公共服务绩效提升的责任行政转变。民主治理的实践，多元化的行动者参与地方治理，在更丰富的时间层次中关注公平价值，以及开放和包容的行政文化的成长，放大了集体行动研究的知识空间。基于社会建构的商议—合作型集体行动如何被既有的公共组织行为学吸纳？而超越行政权分割的公共事务管理，例如，府际关系问题、流域合作治理问题、项目场域的风险防治问题等等，都涉及集体行动的合理设计。因此，可以这么认为，民主治理恰恰是重构集体行动知识的一个契机。

 

          

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

摘要：中国民主进程中真正的标志性的事件，恐怕还没出现。对于只负有行政责任的城市的行政官员来说，其任命方式较之于对其制约和监督，向来都是很轻很次要的问题。简、荐、委方式选官之良莠不在于硬套民主之标准，实乃无需在此民主一把，真正与之相关的倒不是民主而是宪政，是对无论哪种方式任命的行政官员皆能受制于选民——试问，“公推公选”产生的政府组成人员，媒体可能监督其履行职务行为吗？选民能问津其决策的黑箱吗？选民有可能请其自暴明的、暗的收入吗？　查看全文

     据说中国遭遇了奥运公关危机，对此，我深表赞同。中国作为一个发展的大国，政府远离国际公共关系的时间太久了！公共关系作为政府组织战略管理的工具，为什么久久地被忽视呢？我想其原因还是回归到政府理念中才能找到答案——在集权式低度分化的治理结构向集权式高度分化的治理结构激烈转变中，政府组织的战略管理观很老很落后，应有的智慧都被不良的权力配置耗散殆尽。

     面对集权式高度分化的智力结构，政府社会管理需要建构自己的公共关系框架，这一框架基于一个社会治理机制的认同，即一个社会应该存在适度震荡机制。适度震荡主要是指非反体制、反社会的群体性事件具有其合法性，政府社会管理理念和能力中必须体认和提供一个社会适度震荡的机制，这样的社会管理才是健康的，才是从控制到公共关系战略转变的政府治理。

     可惜的是，在危机管理研究中，我们过于沉迷于技术的探讨，而缺乏以适度震荡机制为纲的公共关系计划——试问，奥运后政府公关计划如何规划？重点是什么？时机如何确定和创造？依次类推，5年、10年后中，中国和平崛起、科学发展的公共关系计划、适度震荡机制又在哪里？

      当今中国的春天，属于自然，更属于政治。“两会”差不多冲淡了人心中的春韵，而被卷入其实也带来不了多少政治进步的两会仪式中——在现实生活中，我从来不知道我的代表是谁，但我却一年又一年被代表了。不知道选择春花三月为会期有什么特别的理由，记得看到过的一个材料说，法国一到年底罢工之类的事就特别多，因为年底要开“代表大会”，此时罢工意图施加影响。这倒是不错的。春天人总是相对开朗、乐观，怕是开两会也要少一些沮丧，年底开会那还不是要将一年的不快、痛苦的记忆等带进去？按照自然逻辑，年底我们才能进入反思总结情景中，春天毕竟交给了展望。

      但这不妨碍反思。今年的春运还是值得回味。大致想来，春运的舆论有几个热点：一是对政府的强烈问责；二是对铁路老大的谴责；三是为有家难回的异地民工奏响“我好想家”的交响乐。今天读到一篇报刊文章，讲春运的。该文试图寻找城市社会排斥和春运返乡之间的逻辑。照理说，这是一个不坏的假设。但读罢却觉得这个逻辑太价值中立了。其实，我们要反思，返乡主题中的春运难，政府到底要不要担责？广州混乱的车站公民要不要自我问责？但总理慰问成为一个符号后，舆论已经丧失了深度。民工为主的返乡群体在涌向车站时，“我想回家”的动机固然无可指责，但车站毕竟是公共场所，作为民工的这一群公民是不是也应该提高某些素质，以形成公共事务中的自治自理、意识呢？回不了家除去雪灾因素，这个群体能不能增添些理性，这么多人赶在那几天返乡，本来就是无法做到的事，但就是不能理性地去面对。前文说，城市社会排斥加剧返乡冲动，可是，从社会排斥的城市躲会温情故乡，这又反应了这个群体的什么心理呢？温州人不怕排斥，闯荡四海，硬要体验异域的芬芳，他们秉持千锤百炼、千辛万苦等“四千”精神，走向了富庶和自我超越。

       我一向有个社会观，即同情弱者但不同情落后。但舆论不分弱者和落后时，也就丧失了厚度。这几年公共政策有点怪，论及一些群体的权利，力度很大，而对这些群体的公共义务却宽松有加。例如，“春晚”上了王宝强的节目，这又何必？这个节目在满足这个群体被照顾的愿望之时，它的外部性如何呢？在我这里是负的。“春晚”不是政治秀，而是民众欣赏高品质文艺作品的娱乐时刻。

     春运返乡难，需要合理诊断这个公共问题，这个问题无论如何不应该演化为政策问题。政府对此一定是只负一个有限责任——例如，应当引导城市民工组织化，至少成立具有本土化色彩的同乡会这类互助救济、联络乡情组织，而不要怕所谓的负面效应；因该修正以意识形态为主导的政治文化，多制定促进型法/政策，培育积极公民，使得人际关系的政治维度趋向公民--公民关系，而不是身份关系……。春运返乡问题需要返乡群体通过提升自身素质并加入的公共治理问题，需要的是合作而不是不顾理论边界的去指责政府（当然，我这里暂时不想讨论雪灾应急问题）——在这同时我们已经放纵了许多很落后的东西，也却忘记了一些重要的东西——这就是20世纪80年代文化热流给社会的“人的现代化”的思想遗产，这就是当今全球化下的公民教育。

      春运返乡话题中的公共舆论，你失败了！失败于太懂得机会主义策略。

张五常：新劳动法的困扰

 

● 张五常

 

    三年前贝加写中国前途，不乐观。他的看法是一个国家的经济发展到有可观之境，很大机会会拿起石头砸自己的脚。他举出二战后的德国与日本的例子，说服力相当高。三年前我持不同观点，也当然希望他错。然而，在内心深处，我知道贝加有机会对，而当时神州大地正开始引进西方的胡涂政策了。我不同意贝加，因为他不明白中国，不知道我当时正在研究的中国经济制度。在这制度中，地区的县有很大的经济话事权，县与县之间的竞争激烈，会迫使他们反对中央上头推出的对竞争不利的政策。我担心的是人民币的处理，尤其是汇率那方面，因为货币问题地区政府是没有话事权的。 ( http://www.tecn.cn )

    北京不久前推出的新劳动法，共九十八条，洋洋大观，对地区的竞争制度很不利，应该不容易推行。问题是这「新劳动法」由国家主席推出，势在必行。六月二十九日通过，明年一月一日起施行。公布内容是几个星期前的事，网上吵得热闹。我本想早作分析，无奈正在写《人民币的困境》那系列的五篇文章，脑子集中，分「思」不下也。 ( http://www.tecn.cn )

    这几天翻阅有关新劳动法的文件，也读到一些市场的热闹回应，认为问题太复杂，不可能用一篇甚至一系列文章详尽分析。前思后想，决定只写一篇，不针对细节，只谈一些基本的经济原则。 ( http://www.tecn.cn )

    新劳动法因为约束合约选择而引起的热门话题有四方面。一是机构之间的派遣工作，二是试用期，三是补偿金，四是无固定期限合约。后者吵得最热闹，是法例第十四条。篇幅所限，这里只略谈这第十四条，复杂的。简化而又不大正确地说，这「无固定期」法例是指一个员工在一个「单位」工作了十年，法定退休期之前单位不能解雇。这是说，一个员工被雇十年后，不管合约怎样写，法律上会获得终生雇用的权利。 ( http://www.tecn.cn )

    中国之外，我知道终生雇用有两个其它实例。其一是日本，终生雇用的安排曾经普及。起自百多年前德川幕府的家族传统，不解雇成员。这制度之所以能持久，主要因为基本工资低，员工的收入主要靠分红。这终生雇用制今天在日本再不是那么盛行了。 ( http://www.tecn.cn )

    第二个与第十四条更相近的例子，是美国的大学的终生雇用合约（香港的大学也拜之为师）。一个博士被聘为助理教授，合约三年，续约再三年。六年后，再续约就升为副教授，获得终生雇用合约，否则被解雇。今天不少美国大学，是获得终生雇用后，可以永远不退休。这大学的终生雇用安排，起于要维护教授的思想与言论自由，初时只用于公立大学，后来好些私立的也被迫跟进。 ( http://www.tecn.cn )

    效果怎样呢？说是维护思想自由，结果是维护懒人。考虑减薪吗？教师工会立刻出现，吵得一团糟。当年我因为拒绝入「会」而弄得不愉快。可能最大的祸害，是有了终生雇用制后，力争上游的青年才俊因为上头「满座」而无职可升。七十年代在美国任教职时，我替那些结了婚、有了孩子的助理教授的前路茫茫爱莫能助。今天，因为上头「满座」，要在美国的大学获得终生雇用简直免问，而以短暂合约续约再续约的安排是来得普遍了。这是香港人说的散仔打散工。原来的计划是终生雇用，到头来短暂合约变得普遍。这是美国学术界的不幸。 ( http://www.tecn.cn )

    目前中国要推出的新劳动法，第十四条之外还有其它数十条，一般是要维护劳工的权益。短期不会有大影响，因为正在盛行的，是员工炒老板，不顾而去另谋高就，老板跪下来也留不住。然而，有朝一日，经济缓慢下来，老板要炒员工，在新劳动法的保护下，工会林立会出现。举国大罢工的机会存在，证明贝加是对的。到那时，北京不容易压制工会的成立与罢工，因为员工可以说是依新劳动法行动。 ( http://www.tecn.cn )

    不要误会，我的心脏长在正确的位置。有生以来，我永远站在劳苦大众那一边。任何法例只要对贫苦人家的自力更生有助，我没有反对过。问题是法例归法例，效果归效果，数之不尽的说是维护劳工的法例，有反作用。支持这观点的研究文献无数。我自己在街头巷尾跑了一生，结交的穷朋友无数，怎可以不为他们说话？不是说新劳动法不会帮助某些人，但这些人是谁呢？他们真的是需要帮助的劳苦大众吗？给某些有关系的或懂得看风驶舵的人甜头，某些真的需要帮助的就失却了自力更生的机会。这是经济历史的规律。 ( http://www.tecn.cn )

    从经济原则那方面看，是如果要增加自力更生的机会，正确的做法是清楚界定资产权利之后，我们要让市场有合约选择的自由。在雇用合约那方面，雇主要怎样选，劳工要怎样选，你情我愿，应该自由，政府干预一般是事与愿违的。我不是个无政府主义者，更不相信市场无所不能。这里有一个严重而又不容易处理的问题：劳工合约的自由选择，好些劳工不清楚他们选的是什么，不知道法律对他们有什么保障，不知道他们是否受骗了。无良的老板这里那里存在。这方面政府要做的不是干预合约的选择，而是要设法协助，对劳工解释他们选择的合约是说什么，法律可以帮多少忙。如果劳工清楚明白，政府不要左右合约的选择。可惜澄清合约的本质是困难程度相当高的工作，而今天中国的劳苦大众，合约与法律的知识不足，是以为难。不同收入层面的员工有不同层面的知识，新劳动法不应该一视同仁。 ( http://www.tecn.cn )

    基本的问题，是如果大家对合约与法律的知识足够，合约的自由选择对经济发展是最上算的。北京不应该因为这些知识的不足而以新劳动法左右合约的自由。这新法有机会把改革得大有看头的经济搞垮了。北京的责任是教育与传播合约与法律知识，因为种种原因，这些事项市场不容易处理。硬性规定劳工合约要如此这般，是干预市场运作，不可取也。 ( http://www.tecn.cn )

    最近为高斯写的《中国的经济制度》一文，我指出九十年代后期中国有通缩，而算进当时产品与服务的质量急升，这通缩严重。房地产之价下降了三分之二。然而，这时期经济增长保八，失业率徘徊于百分之四左右。毫无疑问，这个推翻了佛利民的货币理论的经济奇迹，主要是因为中国的合约选择的自由度够高，尤其是劳工合约那方面。如果当时中国有今天要推出的新劳动法，严厉执行，失业率逾百分之八恐怕是起码的了。很不幸，因为新劳动法的推出，我不能不在该文补加一个脚注。九十七岁的高斯不会高兴：他坚持该文要以中国大凯旋的姿态收笔。 ( http://www.tecn.cn )

    

 

    拙作《新劳动法的困扰》发表后，在国内引起大得出乎意料的反响。要求访问的媒体众，都推却了。然而，不少读者与同学要求再作深入一点的解释，我想，身为教授，藉这机会示范一下对经济问题探讨的方法，也是好的。任何经济问题我喜欢从不同的角度衡量，然后合并起来看整体。这样处理与课本或大学教的不同，但对理解世事可得心应手。经济问题要这样处理才对。用惯了转换角度，熟能生巧，可以转得快。同学们学经济，从第一天起要学转换角度，习以为常，天资一般的十年后对制度运作的理解有机会登堂入室。不这样，苦学数十年也无济于事。 ( http://www.tecn.cn )
    这里我从不同的角度再看二○○八年一月一日推出的「新劳动合同法」，假设同学读过上一篇。分点说，每点角度不同，都是前文没有说过的。 ( http://www.tecn.cn )
    （一）这几年国内的贫苦人家的收入上升得快，是好现象。五年前苏浙与广东一带的农工月薪约三百，今天约八百（不是天天有工作的日工今天约六十）。四年前，上海高档次住宅的女佣月薪约八百，今天约一千五百。三年前一个装修技工的日薪约五十，今天约九十。 ( http://www.tecn.cn )
    上了年纪的香港朋友应该记得，上世纪五六十年代香港的低下劳力（尤其是女佣）的薪酬上升得非常快，但相比之下，香港昔日低收入的上升速度，只约今天国内的一半。那时的香港是弗里德曼认为难得一见的经济奇迹，却不及今天的中国。这就带来几个问题。从最重要的改善低收入的劳苦大众看，今天的中国破了人类纪录好几条街，为什么北京偏偏要在这个时刻去左右这个发展呢？有谁够胆站起来，说那新劳动法对改进低收入阶层比今天的市场做得更好？市场的自由合约选择既然大显神通，干预不是很蠢吗？该新法无疑是为协助低收入的人而设的，为什么高收入的也一视同仁地处理？ ( http://www.tecn.cn )
    （二）去问这几年收入上升了一倍的劳苦大众：「生活怎样呀？要政府帮助吗？」他们会回应：「很苦呀！希望北京大人高抬贵手。」他们不是说谎话，而是讯息增加了。是的，只不过六七年前，无数的贫苦人家没有进过需要穿上鞋子的食肆，结交不到几个月入数千的朋友。今天收入上升了一倍，看到了新人新事，增加了知识。当他们见到收入比他们高得多的，不容易解释，于是不平则鸣。他们关注的是收入的差距，可没有想到，从收入百分比的相对升幅上看，贫富的差距正在收窄。他们不甘于耐心等待。不是说只要有耐心就可富裕起来，而是他们今天有机会，可以自己发奋图强打上去。不管这些人的投诉，再几年生活继续好转，他们就不投诉了。这是香港昔日的经验。 ( http://www.tecn.cn )
    是的，历史重复过无数次。增加了一点知识但还是远为不足的老百姓，往往认为政府的扶贫政策，或今天推出的新劳动法，会对他们的收入有助。可惜历史无情，这类政策的一般效果，是扼杀了贫苦人家自力更生的机会。新劳动法的推出，我可以看到某些人会获得掌声，可以看到某些人会获得甜头，但看不到此法会帮助那些真正需要帮助的老百姓。纵横经济研究大半生，这类推断我从来不错。 ( http://www.tecn.cn )
    （三）也是这六、七年，我屡次提及的协助农民转到工业去的接单厂家，毛利一般从百分之四十左右下降至百分之二十五左右。后者近于底线，再下降几个百分点就要关门大吉了。那所谓毛利，是要支付厂房、机械、维修、管理、灯油火蜡等成本的。毛利百分之二十五还捱得住，是近于天才了。 ( http://www.tecn.cn )
    为什么那毛利率这几年急速下降呢？劳力工资上升是个原因；出口以美元结算，而人民币兑美元上升了也是一个原因。为什么这些厂家不提升产品的价格呢？是越南与印度等地，他们的工资比中国低相当多，而今天国内厂家的竞争对手，早就不限于国内的了。北京如果不派人作实地调查，就要相信我：目今的接单工厂，工资出到尽，但聘请不到工人。新劳动法的推出，作几年看，一定会增加这些厂家的成本压力。 ( http://www.tecn.cn )
    （四）新劳动法共九十八条，加起来会鼓励工会的诞生。今天国内比较大的工厂是有工会的，由北京上头监管，不坏。但在西方，那些称得上是「独立」或「民营」的工会很头痛，可以把经济搞垮。这方面读者不妨参考德国二战后的不幸史实，以及当年英国的撒切尔夫人与美国的里根总统对工会的手起刀落、强硬处理，斗个你死我活才把经济搞起来。四十年前我求教过戴维德等前辈，他们一致认为足以为祸经济的工会要有政府的间接鼓励或支持。北京推出的新劳动法，对「独立」工会诞生的鼓励是明显的。 ( http://www.tecn.cn )
    独立或民营工会对经济的祸害，主要是租值转移与租值消散。在租值转移那方面，传统的分析是工会把老板或资本家的身家局部转到劳工那边去，削弱了前者力争上游的投资意向。但我认为更头痛的租值转移，是把生产力强的员工的收入中的租值，转到不事振作的员工那边去。当年在美国我拒绝入教师工会，主要就是这点。认为自己的学术贡献了得是人之常情，所以反对工会条例含意着的平均主义。至于这些租值转移必会带来的租值消散，往往庞大，是搞垮经济的重心所在。 ( http://www.tecn.cn )
    租值消散是非常重要的经济话题，复杂的，篇幅所限，不能在这里解释。关于这话题，今天行内还有不少人认为最重要的两篇文献，是我在一九七○及一九七四发表的。不喜欢读英语的同学，可参阅《经济解释》的卷二与卷三：《供应的行为》与《制度的选择》。 ( http://www.tecn.cn )
    （五）世界各国的政府机构，一般都有类似「新劳动法」第十四条的无固定期的终生雇用的合约安排。但政府机构一般不是私营的，既非牟利，也不是做生意或产出可以在市场出售的商品。尽管如此，按章工作的政府公务员也往往因为有铁饭碗的保护而变得工作散漫了。因为有工会的存在，欧洲某些国家的某些私营机构有铁饭碗的合约安排，劣绩明确。我不明白，中国的经改今天有大成，一个主要原因是粉碎了当年「做是三十六，不做也是三十六」的铁饭碗，为什么这次新劳动法的推出，又把铁饭碗搬回来？不一样，但杀伤力类同也。希望北京的朋友知道，中国人多地少，没有资格仿效西方的人少地多的奢侈政策。 ( http://www.tecn.cn )
    （六）当我翻阅新劳动法例之际，脑子不断地想着雇用员工的老板会怎样应对。会炒人吗？炒哪一种？可以炒后再聘吗？会采用两家或以上的公司把员工调来调去吗？会大幅减薪而转用分红合约吗？也不断地想着面对第十四条的十年关头的员工会怎样应对。已经成家立室，要不要在被炒前抢先另谋高就呢？还是多擦老板的鞋？开个小店子，自己雇用自己，会不会是较为安全的家庭保障呢？ ( http://www.tecn.cn )
    是的，新劳动法可以有数之不尽的阐释，不容易肯定，而这样一来，劳动市场的交易费用急升无可避免。上有政策，下有对策，大家面对的有两方面的选择。其一是该法写得或管得下无对策，使我想到《地球停顿记》*那套旧科幻电影，经改会停顿下来。其二是政府上头或管或不管，阐释变化多端，那么在交易费用急升下，律师发达可期矣。 ( http://www.tecn.cn )
    

 

摘要：在12月10日举行的《财经》年会“2008：预测与战略”上，中央编译局副局长俞可平提出了政府改革的目标和方向。　查看全文

摘要：全球化时代，真正的思想大家都在寂寞中为建构一个“他在性”的世界而创新思想知识体系，惭愧的是我们的注意力和心灵能力只能在“国学热”中才被激活。离开对人类根本处境的关怀，国学“热”可能只是热闹而已，热闹起来也许不成问题，但全球变暖并不是好事。新概念的缺乏，不仅仅是表明想象力的死亡，更为重要的是昭示了解决现实问题能力的衰退。　查看全文

茅于轼：不让有钱的人有势，不让有权的人捞钱
发信站：天益社区（http://bbs.tecn.cn），版面：经济学
本文链接：http://bbs.tecn.cn/viewthread.php?tid=228199

我国改革开放的巨大成果并不是均匀地分配给每一个人的。20 年以来，由于各人能力、机遇、努力的不同，也由于各人接近权力的程度不同，不知不觉之中社会结构已经产生了巨大的变化。现在主导着社会演变方向，支配各种资源的人与 20 年前相比已整个地换了一批。也许我们每个人回想一下自己，看看邻居以及亲朋好友中的变化，能更真切地体会这种变化的真实性。

这个不声不响的变化还在不断地发展之中，它将导致什么后果，这是每一个有头脑的人都在关心的。社会学家将这个问题称之为社会分层，然而研究社会分层的目的何在，依什么标准来划分分层，这些标准有没有统计资料可供操作，各有各的说法，并无统一的认识，因此对这个问题的研究没有什么突破。从经济学家的眼光来看，研究社会分层的主要依据是看资源是受什么支配的，是由市场支配还是由权力支配。研究社会分层的目的是了解公平和效率的状态，寻找同时可以改进公平又有利于效率的措施。社会分层划分的标准要从分配资源的途径入手，了解消费、投资这两大项最终产品的去向中有多少百分比是通过市场分配的，有多少是通过市场以外的渠道，即权力渠道分配的，特别是个人收入的分布状况以及其中通过市场得到所占的比例和通过权力得来所占的比例。

在计划经济时代，从表面上看大部分消费品仍通过市场交换(要用钱去买)，但人们用来购买消费品的收入却并无一个劳动市场来提供，而是由计划渠道决定。各个级别的工资数只有国务院才有权决定；某人应该定在哪个级别上由单位领导说了算，至于投资更不是老百姓的事，所以那时的资源基本上是由权力支配的。社会分层就分为有权阶层和无权阶层。

在进入建设市场经济的时代之后，越来越多的资源由市场支配，于是社会分层又分为有资本阶层和无资本阶层，但按权力分配资源的规则没有停止起作用。两种分配方式还在争夺地盘，但即使是纯粹的市场经济仍有相当大一部分资源是由权力分配的，这部分主要是政府开支。

人类社会的存在必须依靠物质消费。在物质财富的生产和分配过程中，形成了人们控制和支配资源的规则。所有权的确立是支配资源最基本的规则。依所有制划分有公有制社会和私有制社会。当然，纯粹的公有制和私有制并不存在，但以公有制为主还是以私有制为主却是界限分明的。在公有制社会中，资源按权力的大小来支配，所以人们竞争获取权力，于是产生了官本位，连和尚也有处级科级之分。由于权力的供应有限，一个单位只能有一个领导，因而权力的竞争带有排它性，这种竞争给社会带来的利益和成本抵消之后往往为负，这就是内耗。当然也可能为正，如果竞争的规则能挑选出好的掌权人来支配资源。

在私有制社会中资源的配置由市场所形成的价格决定。价格是一种客观的信息，是由众多的消费者和生产者共同形成的，没有人能垄断价格。然而价格的背后是谁拥有用于支付价格的金钱的所有权，于是在市场制度中人们转而追求金钱，所不同的是金钱或财富是可以被创造出来的，不像权力的供应有限且具有排它性。经济学证明了竞争性的市场制度能最有效地利用资源，结果是市场制度促使社会财富空前的增长，同时将人们分成了富人和穷人，有资本阶层和无资本阶层。

社会分层，无论按权力或按金钱，都认为是有害的。其实我们不可能设想一个不分层的社会，因为社会分层实际上是对资源的控制，不分层的社会是一个无控制、无规则的社会，它根本是不可能存在下去的。社会的公共事务必须有权威方面出现管理，这就会出现有权阶层。即使是无政府主义者也承认警察是必要的，一旦有了警察就必须有税务局，它从百姓那里征税以维持警察，于是政府就出现了。同样地，即使是最激进的社会主义分子也不敢提出绝对平均主义的主张，因为一个失掉了激励机制的社会，是没有前进动力的，所以有资无资的社会分层是社会发展所必需的。

这正是使人们困惑的地方。我们既讨厌社会分层现象，又不能没有这种分层，我们究竟要解释的是什么呢?要寻找这个问题的答案，我们要回顾市场制度的运营原则，这个原则很简单，即地位平等的交易双方在自愿的基础上对各自拥有的商品或服务进行交换。我们所厌恶的社会现象正是破坏了这个原则，譬如，交换双方由于权力不等，在交易时不具备平等的地位，换言之，交易依赖于权力。例如某些买卖只许一定的人士做，普通人不得进入，又如某些商品指定必须从某一厂家采购，或者对某些商品排斥他们进入市场，或者用一些似是而非的理由禁止某些商品的使用等等。我并不否认，以上种种限制有不少是必要的，但我们必须注意，一旦由于任何一种理由让权力进入了市场，权力就可以与金钱交换，这是一切市场出毛病的起始点。

社会分层为有权和无权，又分层为有资和无资，这都不可怕，甚至还是必要的，可怕的是把权力运用到市场中去，用来和金钱相交换，其结果是有钱的人变得有势，有权的人变得有钱。有钱人的势并非是公共管理的需要，也不是因为他们有公共管理的才能；有权人的钱并不是在市场上通过平等自愿的交换赚来的，而是用公众赋予的管理权去交换得来的。所以我们要防止的是有钱的人有势和有权的人借权弄钱。

可是事实上这两点很难做到，权和钱的勾结是任何一个使用货币的社会中极难防范的事。政治家竞选需要大笔开销，穷人根本不可能去竞选；一个富人犯了罪可以花钱请精明的律师为他辩护，有罪可以变无罪，这些都是权钱勾结，可是又是合理合法的，更不用说，一切政府管市场的地方都有贪污的机会存在，可是政府又不能不管市场，这些都是尽人皆知的事实，所以说权钱的勾结是极难防范的。

但是一个清醒的政府应当随时警惕，防止各种方式的权钱勾结。禁止有偿新闻，肃清收费评奖，不许择校收费，杜绝买卖文化，以及最近国务院发布的禁止对经济型小轿车在交通规则上的歧视，都有利于防止权钱勾结。但剩下的问题还很多很多，值得在每一项政策出台以前以及对已经出台的政策都要仔细想一想，这样做是否会给权钱勾结钻了空子。一个清醒的政府要盯住有钱人，不让他置身于法律之外(美国的九家大公司，如微软，IBM 不断官司缠身，他们不可能逃脱法律之网的监督)。如果政府傍大款，社会的正义必将处于危险之中。

http://view.QQ.com　 2007年08月12日08:41 　 中国经济网　 马国川

 

 

王绍光先生，1954年出生于武汉，1982年获北京大学法学学士学位，1984年获美国康乃尔大学政治学硕士学位，1990年获康乃尔大学政治学博士学位。1990年-2000年任教于美国耶鲁大学政治系。1993年，王绍光和著名学者胡鞍钢合著《中国国家能力报告》，这次报告推动了中国整个分税制的建设和分税制的改革，被国外媒体称作“王胡报告”。王绍光先生现为香港中文大学政治与公共行政系教授，清华大学公共管理学院长江讲座教授，英文学术刊物《TheChinaReview》主编。

 

要有一本账

 

 

经济观察报：不久前，央视《新闻调查》节目主持人柴静在自己的博客中称，《新闻调查》正在制作关于各地豪华超标政府楼与公共设施的节目，向网友征集图片与线索。这篇博客文章后来在天涯社区贴出，网站论坛向网友发出了举报豪华办公楼的倡议。一时间，举报豪华办公楼成为网络热点，公众反映强烈，也引起了有关部门的不安。楼堂馆所是个老大难问题，近年来为什么愈演愈烈？

 

 

王绍光：中国政府反对盖楼堂馆所，改革开放以来每一次经济调控也往往把矛头对准政府建设的楼堂馆所。近年来之所以出现地方政府热衷盖楼堂馆所的现象，财政状况的改善是很大的背景之一。政府真有钱，以前想盖也盖不了。

 

 

经济观察报：政府更有财力来做这件事了。

 

 

王绍光：我们远处不看，你到北京长安街看看，许多政府机关的大楼都变样了。地方干部到北京来开会，然后就省城盖，省城盖完以后就基层盖。这里面也有一个示范效应。

 

 

经济观察报：许多人提出这样的疑问——为什么政府首先拿纳税人的钱去改善自己的办公条件，而不是致力于改善公众的看病难、上学难等更为急迫的民生问题？

 

 

王绍光：从最直观的角度来看，显然是政府在花钱上受到的制约不够。为什么会这样？关键在于我们的财政体制不健全。地方政府所能支配的钱的来源非常多，虽然来自于财政预算内的钱现在受到的监督比前些年更严格了，但是正规财政体制以外的那笔钱规模比较大，体外循环的钱比较多，受到的限制比较少。

 

 

据我观察，盖得最早的应该是财政局。上世纪90年代中期各地财政局就开始盖大楼，因为财政局管财政，“近水楼台先得月”嘛。另有一些政府部门在“皇粮”之外还可以靠收费来维持运转，后来那些收费多的单位也开始盖楼。这些年来媒体披露的一些交通部门、公安部门盖豪华大楼、豪华别墅等现象，也都是因为收费多的缘故。虽然现在开始实行收支两条线，但是贯彻的还是非常不彻底。

 

 

经济观察报：所以说要限制政府权力。

 

 

王绍光：除了道德上的谴责、情感上的义愤之外，还得做一些具体的分析，然后寻找解决思路。现在一些人认为，只要政府官员实行民主选举，把政府约束住，一切问题都可以迎刃而解。事实上没那么简单。

 

 

解决的方法从理念上来讲非常清楚，但贯彻起来非常困难。理念上两条：第一个财政要统一，政府不要有几本账，要有一本账，集中到一个口；第二个预算要监督。现在大家强调预算要监督、要限制权力，但是依我看，没有财政统一作为基础，进行预算监督是不可能实现的。如果预算很乱，有很多本账，监督起来成本非常大，几乎是不可能。

 

 

经济观察报：财政统一可以有两种理解，一是财政要实现自上而下的统一，二就是在一个层面上统一起来。

 

 

王绍光：我讲的统一，纵向和横向两方面都包括，横向上每一个层级政府的财政，凡是以国家权力为依托拿到的钱，每一个横截面上都要统到一本账；另一方面全国的财政也要有一本账，因为没有这样一本账的话，中国今天的很多问题都没有办法解决。

 

 

现在中国有很多本账，中央可以控制地方政府的预算内甚至预算外一部分，知道它们有多少钱，但是对它们的土地收益未必那么清楚。

 

 

经济观察报：国土资源部政策法规司司长甘藏春在一次会议上说，“土地出让收益绝不能成为市长的‘零花钱’”。但确实有大量土地出让收益成为了市长的“零花钱”，成了他们无须其他手续就可以直接动用的预算外资金。有数据显示，土地出让收益已是地方政府的第二财政来源，普遍占到地方政府收入的30％-60％。

 

 

王绍光：所以要进行有效的预算监督，横向和纵向都要财政统一。统一不是说把钱统到一个人的手里，而是要统到一本账里，这本账不仅仅是中央政府看，而是全国人民都能看，尤其是各级人大代表都要看。

 

 

经济观察报：是不是可以这么说，在财政问题上我们仍然没有实现黄仁宇早年所说的“数字化管理”？

 

 

王绍光：这个说法太粗糙了，分到很多本账也可以是数字管理。地方政府搞两本账、三本账，这本账给谁看、不给谁看，他是数字化管理，但是全国就乱套了。我现在反对两种倾向：一种倾向说只要把财政统一了就行了——显然是不行的，财政统一但没有受到监督的话，还可能出现滥权的问题；另一种倾向说，只要监督建立起来，只要有人监督执政党，事情就可以解决——事实上财政不统一的话，监督也将落空。

 

 

从更广阔的历史视野来看，每个国家都要经过从税收国家到预算国家的历史进程。一个国家要成为预算国家，必须经过财政统一和预算监督两个过程，虽然路径不一样。

预算是个好东西

经济观察报：什么是税收国家？什么是预算国家？

王绍光：税收国家这个概念不是跟预算国家对立的，而是与“领主国家”相对而言的。税收国家就是说国王的钱来自于税收，而不是说来自于封建领主的贡献。中国比较早地出现了税收国家，秦汉基本上具备了税收国家的形态。西方出现税收国家比较晚，像英国可能要到十六、十七世纪。领主国家不可能出现预算，因为各是各的账，而且可能没有账。有的时候国王比领主还要穷，他不直接面对农民，因为农民是领主管的，他们向领主提供服务，提供劳役、提供税收，领主再向国王做点贡献。因此可以说，出现税收国家是出现预算国家的前提条件，没有税收的国家是不大可能做预算的。

预算国家有两个特点：一个是财政统一，一个是预算监督。

经济观察报：那么如何实现从税收国家到预算国家的转型？

王绍光：从逻辑上来讲有三个途径。第一是财政上先统一，后来才出现预算监督；第二是先预算监督，后财政统一，最后变成预算国家；第三就是齐头并进，慢慢地一边推进财政统一，一边推进预算监督。

法、英、美是上述三种途径的不同代表。法国是先统一后监督，它大概到1830、1840年以后就变成了预算国家了；英国一直到十九世纪中叶，在财政大臣格莱斯顿的领导下，财政统一与预算监督双管齐下，才得以在19世纪70年代左右完成了向预算国家的转型。而与法国、英国及其他欧洲国家相比，美国向预算国家的转型慢得多。直到20世纪初，外国访客还嘲笑说，美国虽然技术上很先进，但却没有预算制度。

经济观察报：为什么？

王绍光：美国的清教徒是从英国出来的，他们反对王权，到了新大陆以后，他们仍然对王权的财政支出非常敏感。后来也是因为国王和总督不愿意接受监督，才激发了美国革命。所以在美国，监督原则很早就存在了。但是美国开始时的财政非常不统一。美国政府分为联邦、州、地方三级，地方包括县、城镇。今天地方一级在税收和支出上占小头，大概不超过25％，但是二十世纪以前美国地方的税收和支出占50％。监督是有的，但是没有统一，监督也是很分散的监督。在市议会那一级里面有一些委员会来监督，结果监督变成掌权的了，而且他们本身不受监督，再加上这些委员会的成员自己都有特殊的利益，所以也非常腐败。

经济观察报：腐败到什么程度？

王绍光：比今天的一些转型国家有过之而无不及。美国当时有一本小说《民主》，里面有一个老人说了一句话：“我七十多岁了，跑遍了全世界，走了这么多国家，没有见过一个比美国更腐败的国家。”

美国的预算运动是从地方兴起的。最早是纽约的一批人士呼吁进行市政改革。他们的理由非常简单：一个民主的政府必须是一个透明的政府，一个透明的政府必须有预算，反过来说没有预算就不透明，没有透明就不是民主。怎么使政府的运转变得透明起来呢？就是预算。可最早做市政改革的人都不知道如何搞预算，恰好其中一个人的老师是芝加哥大学的教授凡勃伦。凡勃伦告诉学生说有个东西叫预算，然后他们就开始设法了解预算制度的细节，了解欧洲国家在这方面的经验，结果得出结论——“预算是个好东西”，于是开始推广，先在纽约市选了四个部门进行部门预算。当时马寅初先生正在哥伦比亚大学读书，他写的博士论文就是研究纽约市财政的。

因为纽约市的预算搞得很成功，节省了大笔资金，于是热心人士开办了预算展览。第一年参观的人很少，但让公众逐渐认识到了预算与他们的福祉息息相关。以后，预算展览越办规模越大，参观的人成倍增加，这对各地政府形成了压力，纷纷跑到纽约来学习预算，逐渐演变成了全国性的预算运动。

经济观察报：美国中央层面呢？

王绍光：从老罗斯福开始，总统把权力从国会慢慢地收过来，在某种意义上这是财政统一的前提。后来在纽约进行改革的那些人，逐渐搬到华盛顿，开始鼓吹或者参与制订预算改革方案。加上后任总统的努力，到1921年美国通过了划时代的《会计与预算法》，正式在美国联邦层级建立了预算。

经济观察报：你刚才谈到，美国人学习欧洲经验，结论是“预算是个好东西”，这让我想到俞可平先生的一篇文章——《民主是好东西》，预算与民主应该是相辅相成的。

王绍光：如果老百姓都不知道政府把钱花在哪里，还谈何民主？没有预算就没有民主。对于今日中国来说，预算更是个好东西。

预算是中国政治改革的突破口，因为预算改革涉及到方方面面。不要空讲民主、自由这些抽象的大词。民主、自由都体现在预算改革里面。几年前，财政部门的朋友让我编过一本书，名叫《美国进步时代的启示》，就是讲美国的预算运动过程，在那本书里我特别强调刚才提到的那句话：一个没有预算的政府是不透明的政府，一个不透明的政府不可能是民

预算外是怎样变大的

经济观察报：英、法、美三个国家的历史经验对中国有什么启示？换句话说，中国该走哪条道路？

王绍光：我觉得要从中国的实际情况出发。

经济观察报：那么今天的中国实际情况是什么呢？

王绍光：一方面我们财政非常不统一，另一方面预算监督很不健全。

经济观察报：财政不统一是怎么造成的？解放以后我们的财政不是非常统一吗？

王绍光：解放初，为了经济建设和国防的需要，国家将财政高度统一起来。但是当时也出现了一个预算外的口子。一个财政不能管得太死，有一些小钱管得太死会有很多麻烦，所以要开一点预算外的口子。全世界都有预算外资金，只是规模很小，相当于预算内财政收支的1％-2％。解放初我们的预算外资金也是很小。

经济观察报：这些预算外资金受到监督了吗？

王绍光：地方上可能受监督，但是不受中央的监督。而且预算外资金不仅仅是地方的，还有企业的预算外、部门的预算外，所以不能受到严格的监督。

经济观察报：那中国的预算外是怎样变大的？从改革开放之后吗？

王绍光：也不是从改革开放才开始的。毛泽东实际上很不喜欢高度集权的体制。到今天为止，中国有三次放权。

第一次是1957—1958年大规模地放权，要求在几十天的时间内把各部委分下去，甚至把统计局解散，国家计委作用减小，从大计委变成小计委。这都是毛泽东要求的。后来大跃进出现了那么大的乱子，不只是最高领导人头脑发热，在财政分权以后，所有的地方领导都发热，是制度基础使得发热成为现实，结果导致严重后果。所以到1960年、1961年，刘少奇、邓小平、陈云等把很多权力收回来了，很快产生了积极的效果。到1964年全国情况已相当繁荣了。到1965年，毛主席又不满意了，他说要搞“虚君共和”，意思就是要分权、放权，但是他没来得及，1966年文化大革命开始了。

经济观察报：第二次呢？

王绍光：1970年，文革早期的动荡告一段落，毛泽东又开始大规模的分权，包括铁路、民航都要分权——这在全世界都是少见的——他把铁路、民航都下放到地方去了，大的汽车制造厂都下放到各省了。

这两次分权，导致预算外资金越来越大。我印象是到改革开放初期的时候，预算外已经相当于预算内30％左右。改革开放后前十几年的改革思路就叫“分权让利”。这包括两个方面的分权，一个是各级政府向企业分权，还有一个是中央政府向地方放权，叫“分灶吃饭”，你吃你的，我吃我的。于是预算外资金越来越大，到1990年前后，预算外资金的规模几乎与预算内资金的规模并驾齐驱，在有些省市，预算外甚至超过预算内。1990年代初的时候，税收出了问题，中国基本上变成了一个准“领主国家”。每年年底财政会议上，中央跟地方谈，有些省份是按收入比例向中央上交，有些省份是定额上交。不过谈成以后，两方面都不认真履行合约。如中央有时候说，我钱不够了，某某省应借给我多少钱，其他省应该借我多少钱，但钱到手后，是不打算还的。

经济观察报：1993年中央决定实行分税制，也就是在这样的背景下开始的吧？

王绍光：对。分税制就是把税分成中央税、地方税，中央、地方共享。以前是算混账，地方不管钱从何来，给中央上交一定数额或比例就行了。现在是分税了，有些税是中央的，全部归中央，地方一分钱不能拿；有些税是归地方的，中央一分钱不能拿。中央不用再每年与各省一对一谈判，税收面向全国，所以是恢复了“税收国家”。

当时是国务院副总理朱杌下去谈判，谈判过程非常艰苦。这个谈判过程是研究中国政治的极好个案。从理性的角度来看，分税制最初的设计有很多问题，受到了一些人士的批评，但是他们不知道，政治逻辑与经济逻辑是两码事。

经济观察报：分税制的效果如何？

王绍光：恢复“税收国家”的一个结果，就是财政状况的改善。

1994年刚刚改革的时候，因为有惯性，不可能一下子改过来，1995、1996年中国的财政收入占GDP的比重最低，大概达到10％左右。但是此后财政收入占GDP的比重、财政支出占GDP的比重慢慢提高，政府整体的汲财能力加强了。中央政府财政收入占全国财政收入的比重也大大提高。

但是它的问题还在于不统一，预算缺乏监督。以前预算外资金基本不受各级人大的监督，现在叫大财政，大口径的财政收入和大口径的财政支出，把预算外也包括了进去。后来又出现了一个东西，比预算外还预算外，就是“体制外”，即名目繁多的收费——所谓三乱（乱罚款、乱收费、乱集资）是其代表。后来出台了很多政策，把收费项目砍了很多，实现了收支两条线。但是这两年又出现了一些新的情况，比如土地财政。土地财政不在预算内，也不在预算外，所以一下子膨胀了起来，在很多地方几乎占到地方财政收支的50％、60％，甚至70％。

经济观察报：这是一些地方政府乱搞建设的主要经济来源。

王绍光：这是寅吃卯粮，子孙的钱今天用。按照潜力来说，那些土地应该卖更多的钱，结果现在往往一任政府就给它卖掉了，花掉了，今后再没有地方可卖。所以，当前要进行预算监督的一个前提，就是要把这个钱统一起来——不管你是预算外还是体制外，都要逐渐地融到财政的大盘子里面，做成一本账。

中国的道路有多长

经济观察报：你认为中国何时才能成为一个真正的预算国家？

王绍光：我当然希望这个过程越短越好。可是理性告诉我，这个过程会非常长。经常有人对我讲，这个过程为什么不能快一些？我就跟他举清华大学的例子。

在清华大学，各个学院的状况是非常不均衡的。有的学院每个教员的办公室有二三十平米，有的学院教员只有一个办公桌。各院系教员的收入水平更是参差不齐。这在国外或者香港是难以想象的。那么能否用一纸命令把清华各个院系的办公条件、收入水平拉齐呢？短期内不可能。如果想改变一个清华大学都这样，你可以想象改变一个国家有多难。我曾经开玩笑说，什么时候清华能改了，中国改革希望就比较大。但是我也并不悲观，因为事实证明，我们正在向着目标迈进。比如说现在预算外资金也纳入了监督框架，就是大进步。在部门预算的推进方面，中国也取得了一些进展。基层政府部门——如乡镇一级——我估计问题更多一点。

经济观察报：人们会怀疑这些预算本身的科学合理性。有了预算以后，用什么样的方法监督？也是个严峻的现实问题。

王绍光：理论上当然是各级人大来监督，现在的问题是许多人大代表看不懂预算报告。怎么看预算、怎么监督预算是需要学习的。预算本身也有矛盾性：预算不详细，不可能监督；预算太详细，动辄几千页长，也不可能监督。说要人大代表把全国的预算全看一遍，不可能，太复杂。

经济观察报：公众如何监督呢？

王绍光：人民监督现在也做了一些努力，在基层和上层都有一些努力。比如浙江和黑龙江正在试点的参与型预算，非常有意思，值得更多的人关注。

经济观察报：这些努力恐怕远远不够。

王绍光：西方很多国家的普通公民也很难真正直接参与到整个预算的过程。现在我们往往觉得促进进步最好的方法就是批评，比如有很多人讲，美国进步时代出现变化很重要是因为有一个“扒粪运动”。事实上，“扒粪者”们的文章大量集中出现在1902年到1906年期间。不错，他们对制造改革舆论、唤醒和动员民众、推动美国的社会改革起了一定作用，但民众对“扒粪者”的支持在1912年左右逐渐消失了。从历史来看，“扒粪运动”起的作用是有限的，在预算改革方面所起的作用就很小。

经济观察报：美国预算运动的动力机制来自哪里？

王绍光：批评是重要的，建设也很重要。当时还有另外一批人，叫做改革者。

经济观察报：建设的动力，不就是来自批评吗？

王绍光：批评是有用的，但又是不够的。与“扒粪者”不同，改革者不仅批评现状，还能拿出替代方案，他们不是不要政府，而是希望让政府变得公开、透明、有效。

我把人分成两种，一种叫利益相关者，就是直接的利益相关者。利益相关者和他们的代表，应该参与影响他们利益的那些政策的决策过程。更大范围叫人民，人民就不一定完全是利益相关的人，有些时候他与具体的决策没有什么关系。比如说，某地预算里面说建一个垃圾处理厂，对于住在垃圾处理厂附近的人是利益攸关的，但与其他城市的人就没什么关系。但是总体来讲，人民是主权的所在，他只要愿意参与就应该有权参与。两类人中，最重要的是利益相关者，他们是否享有参与权至关重要。但参与的原则放大以后，那就不仅仅是在政府的预算里，包括国企改革等等，所有的利益相关者都应该能够参与，参与影响他们利益的决策过程。

经济观察报：我理解，这也就是参与式的改革吧？

王绍光：中国经济改革一直伴随着各种理论争论、政策争论以及思想争论。有这样的争论不是坏事而是好事，这样的争论是有意义的争论。毕竟中国经济改革已经经历了一代人的时间，我们自身需要一个基本的、历史的回顾、反思和总结。在今天来说，预算改革是中国改革的一个非常好的突破口，而且是一个非常关键的突破口。它的展开和许多改革措施一样，需要参与式的改革。

我同意胡鞍钢的说法：“中国的改革需要通过广泛的讨论、公开的辩论，绝对不能为少数人所垄断，既不能为少数政治精英所垄断，也不能为少数知识精英所垄断”，“我们需要广泛参与的改革。所有的改革，无论是国企改革，还是社会保障体制改革，都应该让所有的利益相关者参与，既参与改革的设计，也参与改革的评估，让他们享有平等的参与权、表达权、讨论权，乃至投票权”。

 

母校70周年校庆，又是我们大学毕业聚会，喜事逢双很是高兴。其实，国庆节回人大，还有个更隐秘的理由，因为一年四季我独爱秋天，北京的秋天多值钱啊。“秋高溪水瘦，人少夕阳多”，读大学时常独自徜徉在圆明园，而不去红叶散布的香山，恐怕就是为了透一把秋。当然，情谊为高，随返校同窗去十三陵度假酒店小憩，也是十分快慰的。遗憾的是，一位母校老师告诉我说颐和园西区开放了，值得一游，可惜未能前往。颐和园是我游过的最有气韵的园子，单是昆明湖边桃柳相间而展现的桃红柳绿艳景，就足于使人醉倒。只不过，我佩服的是颐和园的造景之神奇，其实福山寿海的皇家瑞气倒不是很合我口味——平民岂敢僭越皇家贵族的惯习。

可以说，这一切都属于私人领域了。离京途中，见一大幅标语，曰大干多少多少天，喜迎十七大召开，数日私人领域的活动一下子被拉入政治了。很多年偏安东南一隅，已不太习惯看这类标语，所以见到这标语后车开出很长一段路，我问自己：刚才所见是真的么？心中还是有些疑惑。

一个执政党召开全国性大会，当然是整个共同体最重要的政治活动，政党政治算来也是文明社会的要素之一吧。但我的疑惑在于，干嘛要喜迎呢？或者，会还没开，权力中心有什么新的动作还不知道，喜迎什么呢?你就那么肯定其中有喜吗？——我这个党员就不清楚这个大会将有什么新议题。所以，这标语也忒浪漫些了。政治领域可以充满情绪，私人领域可以充满欲望，但公共空间还是理性为好。

其实，到了火车站，在滚滚客流中进入车厢，我有些嘲笑自己：别人喜迎总有他的理由，对一条标语作形上探究，未免太幼稚而无知。高速列车迅速离开京城，远去的是富丽堂皇的喜迎十七大、备战奥运的超级中心大都市，列车驶向我的东南一隅。躺在卧铺上，我反思着“多中心治理”这个近年来我喜欢的研究议题，感到心中很充实——如果说秋意始终在颂秋和悲秋之间对立着，那我想我们这些边缘空间中的人的充实更立于悲秋一端。忽然想到早年习书法，总爱用各种风格书写春华秋实四个字，努力演绎一下觉得也很有趣：秋天开的是党的代表会议，春天是“两会”。挺有趣的。

我想这次校庆期间与同学聚会后，怕是只有我这偏安一隅的人才会闲着没事写这段文字。也罢，惟愿诸位老同学一曰，并评价说：老孔没变，还是那样。

尹冬华：解读省部新政要六大群体特征

尹冬华

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      从工程师治国到社会科学家理政，隐含着治国方略的某种调整。在工业化建设年代，不仅需要大量工科人才，而且技术专家更适应直接管理经济的需要。随着市场经济改革的深化和社会管理的复杂化，国家对具有人文社科背景的官员需求上升，经济类和法学类学科出身的官员开始成为政界翘楚

　　被称为“改革开放后第三次地方党委集中换届”结束，一大批年轻、务实、博学、能干的新政要相继登上了政治舞台。他们要么主政一方，要么领衔某个部委，为全面建设小康社会提供了强有力的队伍保障。

　　这些崭新亮相的省部新政要，虽然个性和经历各不相同，但从他们身上，仍然可以找出不少共性。这些共性，在某种程度上隐含着执政者治国方略和用人思路的调整。

　　77、78级现象

　　当今政坛，80年代初毕业的“文革”后大学生开始占据显著位置，形成了耐人寻味的“77、78级现象”，他们是恢复高考后第一批走进大学殿堂的人。

　　如辽宁省委书记李克强(77级)、江苏省委书记李源潮(77级)、陕西省委书记赵乐际(77级)、福建省委书记卢展工(78级)、四川省长蒋巨峰(78级)、甘肃省长陆浩(78级)、湖南省长周强(78级)、宁夏回族自治区代主席王正伟(77级)、商务部部长薄熙来(77级)、国务院新闻办主任蔡武(78级)、新闻出版总署署长柳斌杰(78级)、国家保密局局长夏勇(78级)等，这一批77、78级大学生相继进入省委省政府核心领导层或在国家部委担任要职。

　　不难理解这种现象产生的时代背景。他们在上世纪80年代初一毕业，恰逢国家人才短缺，被国家各大机关、研究院校和大企业所吸收。加之改革开放提供的广阔舞台，他们具备了比后来者更好的契机。

　　观察者指出，77、78级政界人士兼有革命年代干部的群众工作能力和接受过良好教育，这种难得的经历让他们集各种优势于一身，并成就了其今日的政治地位。

　　“77、78级现象”只是领导干部年轻化的一个缩影。在这次省级党委换届中，一批50岁上下、年富力强的领导干部走上省委书记、省长的重要岗位。陕西省委书记赵乐际只有50岁，是最年轻的省委书记；湖南省长周强47岁，成为最年轻的省长。省级党委领导班子呈现出“456”的三级年龄梯次格局：40出头、50开外、60上下，老中青三代合理搭配的班子初步形成。

      有研究者撰文称，根据任职年限规定，省级党政“一把手”为65岁，纪委书记为63岁，其他常委为60岁，但在这次党委换届中，实际上形成了“318”的年龄线：党政“一把手”提名年龄不能超过63岁；纪委书记的提名年龄不能超过61岁；其他常委的提名年龄不能超过58岁。据统计，目前31个省委书记的平均年龄为58.39岁。特别是孙政才、周强和胡春华这批60年代出生的官员亮相政坛，反映出干部年轻化的力度。年轻越来越成为中国各级主政者的共同形象。

　　博士高官多

　　2007年3月，中央任命张高丽为天津市委书记。张高丽毕业于厦门大学经济系，曾在石油部门工作15年，在广东省(包括深圳市)工作16年，2001年调任山东，先后担任山东省副省长、省长、省委书记。张高丽对宏观经济颇有研究，1999年被清华大学聘为兼职教授，并被母校厦门大学聘为管理学院院长和教授。

　　吉林省委书记王珉也是备受关注的学者型官员。这位机械制造专家在南京航空航天大学获得博士学位，曾任该校副校长、博士生导师。1994年，由副校长岗位转到地方工作，历任江苏省省长助理、副省长、苏州市委书记、吉林省省长。

　　张高丽、王珉只是知识型高官的两位典型。在中国目前的省部级一把手中，还有12人拥有博士头衔。他们分别是辽宁省委书记李克强(经济学博士)、上海市委书记习近平(法学博士)、江苏省委书记李源潮(法学博士)、山西省长于幼军(哲学博士)、陕西省长袁纯清(管理学博士)、宁夏回族自治区代主席王正伟(经济学博士)、教育部部长周济(工学博士)、农业部部长孙政才(农学博士)、中国人民银行行长周小川(工学博士)，以及科技部部长万钢(工学博士)、国家气象局局长郑国光(理学博士)和卫生部部长陈竺(医学博士)。此外，北京市委书记刘淇、国家统计局局长谢伏瞻、新闻出版总署署长柳斌杰等具有教授级学术职称，尽管他们没有博士学位。

　　据统计，在此次党委换届后的98名省级党委书记和副书记中，全部是大专以上学历。其中，拥有研究生学历的占60%。

　　观察家认为，在不同时期，国家对干部知识层面的要求是不同的。在全球化日益加速、信息社会逐渐来临的今天，面临的问题纵横交错、高度复杂，因此，对干部知识性、专业性的要求也更为迫切。在这种情况下，那些专业技能强、具备国际视野的学者型官员更容易得到提拔和重用。

　　法学家从政

　　“法学家从政”是中国政坛的另一典型现象。除前面提到的李克强、周强外，还有一长串法学专业出身的政要名单：国家保密局局长夏勇、全国人大法工委副主任信春鹰、上海徐汇区区长孙潮、上海市委宣传部副部长郝铁川……

　　这些出身法学院的政要履新伊始，就给人一种崭新的施政形象。夏勇入主国家保密局后走出的第一步就是改革保密制度，将自然灾害死亡人数从保密选项中删除；周强甫一到任，就将辖内55个行政执法部门的“权力清单”公之于众，向外界展示出阳光执法的决心；孙潮从华东政法学院赴任徐汇区区长后，就致力于打造公平、公正、公开的政府行政模式，进行政府流程再造。

　　其实，法学家从政只是中国高官学科背景变化的一种体现。细心的人士会发现，近年来理工科出身的省部级官员比重逐渐下降，而拥有包括法学在内文科背景的高级官员则越来越多。以这次省级党委换届为例，在98位党委书记、副书记中，72人具有人文社会科学背景，占73%。在大学期间，他们大多攻读文史哲、法学、经济、政治、新闻传播等文科专业。

　　这种变化首先体现在学校上。有媒体曾拿中国最著名的两所学府———北大和清华做过比较：在过去几十年内，清华大学为中国培养了很多领导人，被概括为“清华现象”；然而，近年来拥有北大教育背景的官员人数呈明显上升趋势，“清华现象”已不再醒目。

　　研究者认为，从工程师治国到社会科学家理政，隐含着治国方略的某种调整。在工业化建设年代，不仅需要大量工科人才，而且技术专家更适应直接管理经济的需要。随着市场经济改革的深化和社会管理的复杂化，国家对具有人文社科背景的官员需求上升，经济类和法学类学科出身的官员开始成为政界翘楚。

　　从世界范围来看，社会科学家治国也是一种趋势。据了解，发展中国家多倾向于学理科的工程人员治国，到一定时期则变为学文科的社会管理人员走上前台。美国高官2/3是学法律的，俄罗斯的专家治国理念也渐渐淡出。

　　从政经历丰富

　　在这批新政要中，大多数具有丰富的从政经历。他们大多是从基层一步步成长起来的，如李克强下过乡，担任过公社干部，考入大学后担任北京大学学生会主席；习近平担任过生产队书记、县委副书记。

　　有些新政要具有丰富的沿海发达省份工作经验。最典型的莫过于张高丽，他先在广东工作16年，主政深圳后再到山东主政数年，现在又调任天津，真可谓是外界所称的“从南到北，面朝大海”。福建省委书记卢展工曾在浙江任职7年，从2001年开始又在福建工作至今。

　　不过，很难用一两种模式概括这批官员的成长经历。如陕西省委书记赵乐际长期在青海省商业厅、财政厅等省直机关工作，熟知省级机构运作特点；团中央第一书记胡春华在西藏扎根近20年，属于边疆出身；浙江省委书记赵洪祝一直在党委系统任职，具有丰富的党务工作经验；水利部部长陈雷、国家气象总局局长郑国光则属于科班出身，二人分别在水利和气象部门工作多年。

　　观察者指出，这一群体基本都亲历改革开放全过程，在思想解放大潮和改革开放中得到锻炼成长，拥有更为开阔的国际视野，与五六十年代的“工农干部”、“革命干部”相比，他们的执政理念、领导方式、理论水平、个性特点更为鲜明，这无疑给中国政坛带来了一股清风。

　　党外精英“入阁”

　　6月29日，无党派人士陈竺被任命为卫生部部长。这是改革开放29年来，中国第一位出任国家部委正职的无党派人士。两个月前，另一位党外人士万钢，被任命为科技部部长，他是1972年傅作义辞任水利电力部部长后35年来，首位民主党派人士担任政府部长。

　　尽管万钢、陈竺担任部长在干部人事方面具有标志性意义，但吸纳党外精英人士参政，并非什么新的举措。早在2005年2月，中央颁发的《关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》就明确规定，县级以上地方政府要选配民主党派成员或无党派人士担任领导职务。接下来的两年里，中央有意识地培养党外领导干部，落实了许多具体工作，然后才有万钢和陈竺获得推荐及任命。

　　在地方层面，上海市、湖南省先后规定优秀党外干部可出任政府部门领导正职；南京市《2007-2011年培养选拔党外领导干部工作规划》要求，到2011年市政府要有50%的组成部门选配党外人士担任领导干部……中央和各省市的标志性举动表明，大规模选拔和任用党外干部已成为从中央到地方的一致行动。

　　据统计，目前中国八大民主党派共有党员60多万人，其中17.6万人担任各级人大代表，3.2万人担任县级以上领导职务。评论人士认为，建国初期让大量党外知名人士参与执政，是着眼于国内各阶层的团结；现在更多的是着眼于党外精英的专业才能，反映出执政党的宽广胸襟和博大视野。

　　女政治家各展风采

　　随着李海峰被任命为国务院侨办主任，中国政治舞台上又多了一名女性政治家。这位国侨办的第五任主任，曾经是大庆油田著名的“女子采油队”队长。

　　最新一项统计表明，自2001年以来，中国省、市、县级领导班子中，女干部的配备率提高了17%以上。到2005年底，省部级女领导干部达到241人。各级女干部的数量已接近干部总数的40%。

　　媒体曾描述这些活跃在当今中国政坛上的女性人物：齐耳短发、蓝黑制服、一脸肃穆的标准女干部形象已被打破，取而代之的是烫花发式、服饰考究、笑容亲和的女干部。

　　目前，中国已有九位女性国家领导人，比2001年增加了五位。在国务院29个组成部门中，有正副女部长16人。女性正在发挥着越来越重要的作用。

　　这些女政治家的从政经验绝大部分体现出女性特色：大多分管教科文卫和妇女工作。政治舞台上，她们各具魅力，各展风采，其中最具代表性的人物当属吴仪。

　　吴仪是建国后的第三位，也是自1982年以来的第一位女副总理，有“铁娘子”之称。她出现在公众面前时，总是语气铿锵，目光坚定，与世界各国政要从容谈笑，游刃有余。美国《福布斯》杂志“全球最有影响力的女性排行榜”中，吴仪名列第二。《财富》杂志将她评为“全球经济人物”。在人们眼中，吴仪始终是一位充满智慧和魅力的女性，女性同胞尤其欣赏吴仪的装扮，夸赞她服饰时尚考究、大方新潮，既显女政治家的出色风采，又不失成熟女性的雅致。

　　此外，青海省长宋秀岩是目前唯一的女省长，也是继顾秀莲之后中国第二位女省长。身兼省长、女儿、妻子、母亲四重身份的宋秀岩，就任后这样给自己的角色排序：“作为省长，我担负着530万青海人民的嘱托，这个角色是最重要的。而作为一个女人，百善孝为先，父母当然排在第一位。丈夫和孩子好像是一杆秤，这两者应该是平衡的。”这种心迹袒露，为她赢得了公众的好感。

( 来源：《决策》2007年第8期  来源日期：2007-8-28 )   

 

 

  从经济政策到社会政策的历史性转变

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    ■大势观察■王绍光

 

    从１９７８年开始到１９９０年代中期，可以说中国只有经济政策，没有社会政策。在此期间，改革的指导思想是“效率优先、兼顾公平”。说是“兼顾”，其实是不顾。为了追求效率或整体经济增长速度的最大化，不仅没有兼顾公平，也没有兼顾生态环境和国防建设。在上世纪８０年代，不仅政府忽略了公平问题，普通民众对这个问题也不太重视。原因有三：改革以前，存在着铁饭碗和大锅饭带来的效率低下问题。提出“效率优先，兼顾公平”与人们的经验判断不矛盾；在整个８０年代，由于大幅度提高农产品收购价格和实行家庭联产承包制，农民的生产积极性空前高涨，他们的收入水平也迅速上升。结果，城乡差距和地区差距双双下滑；直到９０年代初，中国的改革是种全赢游戏ｗｉｎ－ｗｉｎ ｇａｍｅ。所有人都从改革受益，差别只是有些人受益多一点，有些人受益少一点。在这种情况下，即便城市内部、乡村内部和地区内部的收入差距有所扩大，只要差距不是过大，人们还可以接受。

 

    进入９０年代，情况开始发生变化。如果说８０年代的改革还是全赢游戏的话，９０年代的改革越来越像一种“零和游戏”Ｚｅｒｏ－ｓｕｍ ｇａｍｅ：亦即某些人受益是以其他人利益受损为代价的。到１９９２年，城乡差距和地区差距已超过１９７８年的水平。此后，这两类差距更是急剧扩大，尤其是东南沿海与中西部之间的地区差距大幅攀升，达到了前所未有的程度。与此同时，城市内部和农村内部社会各阶层之间的收入差距快速拉开。到９０年代中期，中国的总体基尼系数已上升到０．４５的高度。按照国际通行的标准，已达到严重不平等的地步。

 

    更为严重的是，９０年代中期以后，正规部门指国有单位和城镇集体单位就业人数大幅度下降。此前的１９７８～１９９５年间，中国正规部门职工人数一直呈上升态势，累计净增就业人数４５６０万人。但此后趋向骤转：２００４年全国国有单位在岗职工数比１９９５年减少了３９０８万人，下降了３７．８％；城镇集体单位减少了２６９８万人，下降了７６％。两者合计减少６６０６万人，下降了４７．５％。 在人类历史上，也许还没有过一个国家在如此短的时间里这么大规模地裁减正规部门的就业人口。随着大量人员下岗失业，城市贫困问题凸现出来。

 

    在农村，９０年代后期粮食和其它各类农产品都出现供过于求的情况。“谷贱伤农”，由此造成农民收入总体增长缓慢。在相当多的地区，农民收入不是增长，而是下滑。与此同时，长期困扰中国农村的“三乱”问题进一步加剧，多重税费压得广大中部农村居民透不过气来，激化了农民与政府之间的矛盾。

 

    以上问题是在中国经济快速增长的背景下出现的。从１９７９年到２００５年的２６年间，中国国内生产总值年均增长９％以上。这么大的经济体能连续这么多年保持高速增长，在人类历史上还没有过先例。２００５年中国的国内生产总值已经达到１８２３２１亿元，人均近１４０００元，大大超过了当年邓小平设定的人均８００美元的小康标准。 为什么在综合国力大大增强的同时，会出现如此严重的不平等问题呢？机械地坚持“效率优先”大概是一个重要原因。不错，邓小平曾鼓励一部分地区、一部分人先富裕起来。但他说得很清楚，“社会主义的目的就是要全国人民共同富裕，不是两极分化。如果我们的政策导致两极分化，我们就失败了”。 他还警告过，“如果搞两极分化……民族矛盾、区域间矛盾、阶级矛盾都会发展，相应地中央和地方的矛盾也会发展，就可能出乱子”。

 

    到９０年代末期，出乱子迹象越来越多。在这种大背景下，中国政府的政策导向出现松动，在坚持“效率优先”的同时，开始花更大的气力来“兼顾”公平。如果以前的“兼顾”只是说说而已，这时的“兼顾”终于有了些实质内容。

 

    社会矛盾的凸现是出现社会政策的背景，它只能说明，社会政策迟早会出现，但不能解释为什么社会政策出现在新世纪之初。社会政策不是政府表表态就算数的，每项社会政策都需要雄厚的财政资金支撑。没有财政资金支撑的社会政策不过是空中楼阁而已。另外，政治学里通常讲政策的“惯性”，政策的“路径依赖”。从经济政策到社会政策的历史性跨越决不是几个领导人拍拍脑瓜就能完成的，它必然涉及政治体制方面的深刻变化。因此，为了理解这个历史性的跨越，我们需要考察中国政府的汲取能力与政策过程发生了什么样的变化。

 

    汲取能力的加强

 

    在新世纪里，为什么中国政府开始将更大的注意力转移到社会政策上来呢？这首先是因为财政体制的变革大大提高了国家的汲取能力，使得政府有可能将更多的资源投入这个领域。从上世纪８０年代初开始，中国政府的汲取能力一路下滑，到９０年代初已跌入谷底。不要说支撑社会政策，当时连维持国防、治安和政府日常运作的经费都严重不足。有鉴于此，中国政府不得不在１９９４年对财政体制作出重大调整。回顾过去１０年，很明显分税制取得了巨大的、超乎预料的成功。１９９４年以来，政府的综合财政收入（这里定义为预算内收入、预算外收入与社保基金收入之和）飞速增长，在短短１０年中从不足８０００亿猛增至近３７０００亿，翻了近５倍。

 

    综合财政收支占ＧＤＰ比重也大幅提高。在１９７８－１９９５年间，这两个比重从３０％－４０％跌至１６％－１７％。１９９４年财政体制改革见效后，情况迅速改善。到２００４年底，这两个比重回升到２７％左右。２００５年，全国财政收入超过３００００亿，社保基金收入接近７０００亿，预算外收入估计在５０００亿左右，三者相加约４２０００亿，约相当于ＧＤＰ的３０％，又上了一个新台阶。另外，据财政部企业财务快报统计，２００５年，全国国有企业实现利润９０４７．２亿元。如果平均分红率是５０％（ＯＥＣＤ国家的股份公司平均分红率是５０％），那就会给国家财政带来４５００亿元额外收入，是一个相当可观的数字。虽然与很多发达国家和东欧转型国家比，中国财政收入占ＧＤＰ的比重还不算高，但至少与一般发展中国家相比已表现不俗。

 

    如果说上世纪９０年代中国政府未能在社会政策方面有所作为是因为“巧媳妇难为无米之炊”，那么今天政府汲取能力方面的问题已大致解决了，为社会政策的出现奠定了财力基础。

 

    公共政策议程设置模式

 

    不过，汲取能力的提高只是社会政策出现的必要条件，不是充分条件。社会政策的出现，还有赖于政策导向的变化。如果“效率优先”的政策导向不转变，政府完全可能把增长的财政收入投放到发展经济的项目上去，而不是用到与民生相关领域。因此，我们需要从公共政策议程设置的角度去探讨中国政策导向变化的内在动因。

 

    议程设置是指对各种议题依重要性进行排序。任何一个社会都面临着各种各样的挑战，但政府应付挑战的资源是有限的，这些资源既包括财政资源、人力资源、信息资源、时间资源，也包括注意力资源。换句话说，在具体决策之前，政府不得不作出抉择，对处理哪些挑战有所取舍。议程是如何设置的？谁参与了议程的设置？为什么有些事情被提上议事日程，而另一些问题却被排斥在外？这些便是研究议程设置要解答的问题。依据议程提出者的身份与民众参与的程度，我们可以区分出六种议程设置的模式。过去，在中国，议程设置主要采取前五种模式，即关门模式、动员模式、内参模式、借力模式、上书模式；只是到了最近几年，第六种模式——外压模式——才浮现出来。社会政策的出现在很大程度上是议程设置模式转变的产物。

 

    与其他五种模式相比，外压模式有以下几个特点。

 

    第一，只有在初始阶段，外压模式里的议案倡导者是可以确定的。随着议案影响力的扩大、议案支持者的增加，谁是倡导者已越来越难分辨，他们的身份已变得越来越模糊。这时的关键是议案的民意基础到底有多宽厚，是否对决策者构成足够的压力。说到民意，我们应该区分两部分民众。一部分是所谓“关切的民众”ａｔｔｅｎｔｉｖｅ ｐｕｂｌｉｃ，一部分是一般大众 ｇｅｎｅｒａｌ ｐｕｂｌｉｃ。前者在数量上永远是总人口的一小部分，但他们对公共议题不仅十分关心，而且相当了解。他们对议案的支持有助于防止议案滑出舆论的焦点圈。后者是大多数人，他们对多数公共议题的注意力往往是短暂的；一般大众很少长期执著地卷入某项争议。正是因为如此，一旦一般民众支持改变旧议程、接受新议程，对决策者的压力之大是可想而知的。在这种情况下，公共议程最可能变为正式议程。

 

    第二，外压模式产生作用的前提是少数人关心的议题变为相当多人关切的公共议程，否则压力便无从产生。而这个过程需要时间。即使某个议题已经提上了公共议程，如果它最终得以进入政策议程的话，同样也需要时间。因此，外压模式的一个特点是所需时间一般比其他模式长。

 

    第三，由于头两个特点的存在，研究者往往很难准确地断定外力究竟通过什么方式最终影响了议程的设置。他们所能做的无非是在时间的先后顺序上将外部压力的形成与政府议程的变动联系起来。

 

    上述三个特点是在一般情况下外压模式具备的特点。但也有特殊情况，即突然出现所谓“焦点事件” ｆｏｃｕｓｉｎｇ ｅｖｅｎｔｓ，引起社会普遍的关注，进而迫使决策者迅速调整议程。焦点事件一般都是坏事，如灾难、事故等，它的发生对某一群人的利益造成现实的伤害、对其他人的利益可能产生潜在的伤害。这类事件的发生使得利益群体、政府官员、大众传媒、以及广大公众对现存问题有更深切的认识，希望纠正明显的政策失误。注意焦点的集中有助于打破已往的权力平衡，使争取议程转换的意见在公众舆论里占据上风，形成强大的民意压力，迫使决策者在短时间里调整政策取向。因此，有学者把焦点事件引发的反应阶段称之为“政策窗口”ｐｏｌｉｃｙ ｗｉｎｄｏｗ。 由于焦点事件的影响是直接的、快速的、容易确定的，不少研究议程设置的学者都把注意力集中在它上面。

 

    外压模式出现的背景

 

    过去，在中国议程设置一般采取的是上面提到的五个模式，外压模式比较少见。尽管早在上世纪８０年代中期，中央领导人就在提出决策科学化的同时，提出了决策民主化的主张，直到９０年代后期以来，带民主色彩的外压模式才越来越常见。之所以会出现这样的变化，可以在两方面找到原因，一方面是压力从何而来？另一方面是压力为什么会产生影响议程设置的效果？

 

    先看压力的根源。上面提到，虽然中国经济在过去四分之一个世纪高速增长，但不惜一切代价追求ＧＤＰ高增长率也带来一系列严重的问题。这些问题也许在改革初期并不凸显；但随着时间的推移，它们变得越来越引人注目；到９０年代末，有些问题已变得令人触目惊心，包括环境危机、贫富悬殊（地区差距、城乡差距、居民收入差距）、缺乏经济与社会安全（大规模下岗失业、就学难、就医难、各类事故频发）等。人们切实体会到经济增长不等于社会进步。与此同时，社会分化程度越来越高。在改革初期，由于社会分化程度低，人们容易形成共识。那时，哪怕某些人必须为改革付出代价，他们往往愿意为了长远的利益而牺牲短期利益，因为他们相信，改革最终会使所有人受益。随着社会日益分化，曾经让人充满希望的“改革”变得可疑起来。改革的金字招牌脱落了，有关改革的共识破裂了。那些在前期改革中利益受损或受益不多的阶层对新推出的改革不再毫无保留的支持；恰恰相反，他们对凡是带有“改革”标签的举措都疑虑重重，生怕再次受到伤害。这些人仇视滥用权力、中饱私囊的官员，敌视一夜暴富、挥金如土的新贵，蔑视巧舌如簧、发“改革”财的学者。更重要的是，他们普遍感觉到中国的改革已经步入歧途，到了改弦更张、强调经济社会协调发展的时候了！这就是政府面临的社会压力所在。

 

    那么潜在的压力是如何转化为现实的压力呢？四个领域的变化发挥了关键性作用：利益相关者的施压、非政府组织的卷入、大众传媒的转型和互联网的兴起。

 

    政策导向的变化

 

    除了像孙志刚案这样的“焦点事件”外，在多数情况下，舆论影响公共议程的设置、进而影响正式议程的设置是一个较长的过程。对比最近几年提上公共议程的话题与政府政策的调整，我们可以看到两者之间存在一条清晰的脉络，包括三农问题、农民工问题、户籍改革问题、义务教育问题、公共卫生问题、医疗保障问题等。在所有这些领域，舆论对原有政策的批评一般都比政策调整要早３至５年，前者对后者的推动作用毋庸置疑。

 

    最初，舆论批评的焦点集中在具体政策领域，但人们逐步认识到，具体政策之所以出现偏差，是因为中央政府采取了“效率优先”的整体政策导向，地方政府则为了追求ＧＤＰ高增长率而不惜一切代价。于是，近年来在网络和传统媒体上，我们看到对这种政策导向的普遍质疑和强烈抨击。２００２年底召开的中共十六大试图重新解释“效率优先、兼顾公平”的含意，使用了“初次分配效率优先、再次分配注重公平”的提法。 但贫富悬殊的残酷现实告诉人们，初次分配中的不公平问题（例如垄断行业与非垄断行业之间的收入差距，老板、经理、干部与普通职工之间的收入差距）同样需要重视，单靠财税等再分配杠杆来调节是远远不够的。２００３年１０月，党的十六届三中全会虽然仍然沿用“效率优先、兼顾公平”的提法，但其分量已被“以人为本”的“科学发展观”大大冲淡。到了２００４年，十六届四中全会没有出现“效率优先，兼顾公平”的提法。２００５年底，中共十六届五中全会通过的《关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》又进了一步，提出未来中国要“更加注重社会公平，使全体人民共享改革发展成果”。

 

    指导思想是个纲，纲举目张。指导思想开始调整以后，新一届中央领导集体已经或正在采取一系列重大举措，切实解决生态环境恶化、地区发展失衡、农业基础薄弱、农村发展滞后、农民增收缓慢、城乡差距拉大、工人下岗失业、克扣拖欠工资、国有资产流失、职工权益受损、贫富过于悬殊、矿难事故频发、疾病疫情不断、医疗保障缺失、教育费用高昂、房价上涨过快、征地拆迁野蛮、社会治安不靖等问题。从“发展是硬道理”、“先富论”、盲目追求ＧＤＰ增长，到“以人为本”、“共同富裕”、“构建社会主义和谐社会”是个历史性的跨越。没有民众对“改革”的质疑反思，没有新兴与传统媒体对公共政策的激烈辩论，没有社会要求重新定位中国改革的强烈呼声，政策导向出现如此巨大的转折是难以想象的。

 

    与过去相比，今天在公共政策议程设置过程中，传媒、利益相关群体和民间大众发挥的影响力越来越大，议程设置已变得日益民主化了；用国务院总理温家宝的话来说，议程设置“突出了着力解决经济社会发展中涉及全局和人民群众关注的重点问题”。汲取能力提高和议程设置模式转换都是制度性的变革，而不是权宜之计。从这个角度观察，我们有理由相信中国政府会沿着既定的方向继续走下去。

 

    （作者单位：香港中文大学政治与公共行政系）

 

   

 

摘要：相信大家对这篇论文会感兴趣。这么多年，我们对西方理性选择理论批判阐释太少了，在西学面前，好像大陆学者都集体弱智。的确，我们的社会科学学术性有待提高，但我不相信学术背后没有民族尊严。　查看全文

没有人会相信“民主和法治是经济增长的充分条件”，没有人说“只要有民主，经济就会快速增长，就无忧无虑了”，难以相信把民主和法治制度搬到毫无人烟的沙漠王国上，那沙漠王国的经济就会自然快速增长了。

　　民主将提高我们的生活质量

　　中国的经济增长是靠人们没日没夜地工作、不分周中周末地勤劳而挣出来的，是勤劳战胜制度障碍才有的，来得很辛苦。试想，如果制度成本能大大减少，如果每天为对冲制度障碍而要勤劳的时间能减少几小时，那么，中国人的勤劳所能创造的收入会高多少呢？

　　可以从三方面来理解。

　　第一，有形的制度成本很高。众所周知，去年国家财政收入3.9万亿，占GDP的19.5%，虽然这百分比只比美国联邦财政收入占GDP的16%高出3.5个百分点，但美国政府财政开支的73%用于社会保障、医疗卫生、教育文化等公共产品，行政开支只占10%，而中国政府开支只有25.5%用于社会保障、医疗卫生、文教和科研事业，行政开支却占了38%，养着庞大的官僚队伍。因此，政府机构庞大，加上从北京到乡一级各层政府的奢侈官方办公大楼、形象工程，浪费全国公民的财富，而不是把这些收入用在老百姓福利上，这些制度成本不低。

　　第二是各类行政管制、审批，逼着企业、个体户、大小单位、个人，甚至大学教授，都去跑关系，“跑部钱进”和事事要审批迫使体制内外、大官小官、是官非官每天要花几小时泡饭局，耗费青春，拖延企业发展。

　　第三是由于对契约权益、对私人产权保护不可靠，执法机构缺乏公信力，要么使许多创业和交易无法做，要么就交易成本特高，抑制民间创业倾向。

　　为了对付这些制度成本和制度障碍，中国人只好每天多勤劳几小时，先为制度成本打工，然后才是为自己的收入工作。这就是为什么中国人一年的工作时间在全世界属最高之列，平均大约为2200小时。其它国家中，阿根廷一年人均工作1903小时，巴西人工作1841小时，日本人1758小时，美国人1610小时，英国人1489小时，而荷兰人工作得最少，一年才1389小时；但是，跟这些国家比，中国的人均收入却最低。

　　只要中国人比任何其他国家更愿意勤劳、更愿意干苦力活，那当然是有没有民主、法治，中国经济照样能利用经济全球化增长。但是，如果我们想生活质量高一些并有更多时间跟家人在一起，那么就必须降低制度成本、减少制度障碍。所以，勤劳决定碗里是否有饭吃，而民主和法治决定生活品质，决定是否能付出更少的勤劳但照样能增加收入。

　　民主使提高收入机会增多

　　今天中国也的确到了非民主不可的时候。从实际利益看，从明中期到晚清，中国的财政税收基本是国民收入的3%左右，乾隆中期朝廷的财政收入在5000万两银子上下，相当于今天的95亿元；到晚清，朝廷收入是8000万至9000万两银子，不到今天的200亿元，跟今天国家一年3.9万亿的财政收入比，当年的朝廷开支还抵不上零头。那时候的朝廷的确糟蹋不了什么东西，充其量几千万两银子。

　　可是，虽然现在一年的财政开支4万亿，但公共产品和公共服务还欠缺，行政开支、形象工程占绝大头，花在国民福利上的钱只占小头。为什么是这样呢？归根结底还是缺乏对行政权力、对政府预算的问责机制。在财政预算不透明又没有公开听证的情况下，政府开支当然不会注重人民的福利。全国人大没有发挥应有的作用，对行政权力没有任何问责。

　　也有人认为，民主只是中国一部分精英和知识分子的诉求，一般老百姓可能对反腐败和社会公正有更强烈的诉求，而要达到这些目的，可能不一定需要民主，那么对老百姓来说，民主有什么用？

　　腐败盛行，社会不公，地区间、城乡间以及不同群体间收入机会不平等，这些现象越来越严重。之所以如此，一是权力不受民主监督制约，二是通过国有制与行政管制让政府控制的资源权力太多，这两者加在一起形成了最有利于腐败、有利于不平等的温床。

　　既然政府权力不受监督制约，而我们同时又通过国有制让政府直接代替市场进行资源配置，这就等于把全国老百姓的钱和前途都交给不会被问责的当权者去支配，你说，他们会先把这些集中控制起来的资源和发展机会分配给谁呢？当然是给那些有权力、有关系的地区和个人，给他们的亲戚朋友，哪个地区有更多权力，哪里就得到更多的固定资产投资。

　　中国连老百姓的金融储蓄都全掌控在国有银行的手里，结果也是谁有权力、谁有关系，谁就能融到资金发财。土地在国有制的名义下由官员支配，结果也是谁有关系，谁就能做一夜暴富的房地产开发商。

　　另一方面，权力关系也决定了谁能、谁不能找到高收入的工作。由于行政权力掌握了所有的资源和审批权，这也逼着每个想发财的人只能走官商勾结的道路。如果说中国有以官为本的传统，那么，这些年的国有制加政府管制使“官本位”上升到史无前例的高度。

　　这就是说，当政府掌握所有资源的同时行政权力又不受制约的时候，政府在代替市场分配资源时，资源的配置就会既不符合效率原则（因为不是按市场规则分配），又不符合公平原则（因为没有代表民意的民主问责机制），而只会符合权力原则，这样的经济是权力经济，不是市场经济，更不是乌托邦式的福利经济。

　　所以，民主不是什么抽象的价值诉求，而是涉及到普通大众切身利益的务实选择，涉及到收入机会是否能平等的问题，一点不抽象。

(作者为耶鲁大学管理学院金融经济学教授)

 （http://news.QQ.com　 2007年06月18日08:11）

 

　 　 　　还要说什么呢？对于近来发生在山西黑砖窑里的一切，早在１８５４年７月４日的演讲中，道格拉斯先生便已经说完了： 

 　　“难道还要我说：像对待兽类一样对待人，剥夺他们的自由，逼迫他们劳动而不给付工资，让他们对与其交往的同类的关系一无所知，用棍棒殴打他们，用皮鞭抽打他们的肌肤，用烙铁烧灼他们的肢体，让警犬追咬他们，把他们廉价拍卖，离散他们的家庭，敲落他们的牙齿，烧焦他们的肉体，以饥饿驱使他们服从并降顺他们的主人，要我说所有这一切都是不道德的吗？难道非要我来辩论这样一个用血写出的、浸染着污秽物的体系是不道德的吗？不！我不屑辩论。”（见道格拉斯《论奴隶制度》的演讲） 

 

　　山西黑砖窑奴工事件曝光后，民众已经出离了愤怒，这既是出于人道主义等高贵情怀，同样是基于对人类这一命运共同体的现实与前景的担忧，因为这些黑砖窑就像埋伏在我们身边的地雷与陷阱，因为自由不可分割，“只要一个人被奴役，所有人都不自由了”。

 

　　丑得惊动了中央，中央惊动了地方。这一令人发指的暴行引起中央高度关注，胡锦涛、温家宝等国家领导人都作了“重要批示”，而受惊的地方政府终于开始“专项”了。据说，截至１６日专项打击已经解救了５００多人，据说，“专项”要严格追究有关人员的渎职责任，对那些为黑砖窑、黑煤窑等严重违法犯罪活动充当“保护伞”的国家机关工作人员，以及对辖区内强迫劳动、非法用工，尤其是非法拘禁、故意伤害等情况不闻不问、失职渎职造成严重后果的党员领导干部，要依照党纪政纪严肃查处…… 

 

　　民众的疑问是：为什么上世纪９０年代初被发现有问题的黑砖窑会在山西四处冒烟？为什么数百位家长在山西跋山涉水寻找自己的孩子时当地派出所却无动于衷？当村民知道有受伤者被窑主的打手们活埋，为什么这些信息中止了传播？当人们抱怨政府失灵时，我们的社会又在哪里？当然，有些疑问在随之而来的系列报道中被拉直了—— 

 

　　知道当地一些派出所竟然会跑到黑砖窑去收保护费，我们就不难理解村支书儿子手下的那几条狼狗为什么那么有威力了。

 

　　民怨沸腾。然而，在如此巨大的丑闻压力下，所有渎职官员都变成了“千斤顶官员”，竟然没有一人向公众道歉，更别说引咎辞职了。与此相反，当地政府甚至还在强调自己的队伍如何“果敢出击”，仿佛把这场迟到的解救当做摘取“胜利果实”的机遇。当“坏事”再次变“好事”，谁来为这持续了十几年的罪恶负责？ 

 

　　向国民道歉，天不会塌下来。有人兴高采烈地发现洪洞县政府在慰问民工时将一封致歉信同时送到了他们手里，多年没见如此感人的场面，真要令人欢呼了。然而，仔细想来，洪洞县政府的所谓道歉并不是真正意义的道歉，它充其量是息事宁人的道歉，因为没有一位官员主动站出来愿意引咎负责。在这种“好辞职不如赖当官”的逻辑下，洪洞县政府的道歉又有多少诚意呢？这种为自己减负的道歉，想来国民断然是不能接受的，因为道歉不是护身符，人不能无耻到只会说道歉的地步。 

 

　　无人引咎。官员们究竟怎么了？莫非他们像熊猫一样被喂养惯了，害怕一旦不被喂养就再也找不着其他活路？就像不久前首只被放归野外的圈养大熊猫那样，在与野生大熊猫在领地和食物争夺中，从高处摔下去……

 

　　康有为说：“风俗之美，在养民之耻。”卡莱尔同样认为：“羞耻心是所有品德的源泉。”没有羞耻心，就没有良知；没有良知，如何能担当作为众人之事的政治？显而易见，羞耻心作为一种宝贵的精神资源，它既可以维系社会公德，又是规范权力、维护政治秩序的重要力量。正因为此，在许多国家，类似丑闻足以导致一场严重的政治危机与信用危机。然而在中国，事到如今，我们连个引咎辞职者的影子都找不到。中国官员常说与世界接轨，我想在如此强大的民意谴责之声中，在眼泪又一次洒遍互联网的昨夜与今天，有关官员的羞耻心是不是也该和国际接接轨了？

　　新华社快讯：中央纪委表示，《中共中央纪委关于严格禁止利用职务上的便利谋取不正当利益的若干规定》的基本精神是重申和提出严禁国家工作人员中的党员搞权钱交易。

      如果仅从法治上看，中纪委类似上述的严肃纪律的规定是值得充分肯定的，然而，这些规定也是“多余的话”。第一，无论是否中共党员，国家工作人员（其实更应该用公务员一词）都必须遵守宪法和公务员法等，一个执政党也应该首先要求自己的在公务员队伍的党员守法。第二，《规定》的内容是对有关法律的重复。第三，大家都知道，“执行困局”是当今共识，《法律》也好、《规定》也好，已经制定了一大筐，执行下去了吗？

      我不知道为什么有了庄严的《公务员法》，但在现实行政运作中总是没有它应有的地位。法无权威，何以治吏？

      还想强调一点，执政党面对的不再是意识形态式的所谓“党——群关系”，而是公共权力和纳税人的法定关系——群众已经转化为公民群体。

阅读的流动：与广场对话

 

 

前些日子的一个晚上，一位被保送到北大中文系念硕士研究生的学生和我煲电话粥，告诉我说，陈平原在北大开了一门城市与文学的课程。这门课大体上是说城市也是被创作出来的一个文本，城市也像其他任何一种由文字构成的文学形式，是可以阅读的。虽然文学不是我的专业，我的专业是政治学，但我还是在电话里和她东拉西 ，交流着读北京、读南京的感受。

城市当然可以去阅读，而且阅读的重点也很不一样。记得王安忆读完北京读完上海后，说上海是数学，北京是诗。还记得曾在《读书》杂志上看过一篇文章，把香港和上海当作两个文本作了互文性阅读，谈了这两座城市在20世纪的现代性恩怨，给我留下深刻的印象。印象之深，也许并不在于这篇文章的story telling，而是把上海和香港这两座城市编织到全球化和后殖民等话语之中了。有了政治学的内容，而且是有了我特别感兴趣的现代性政治的内容，印象自然深刻起来。

我没有太多的机会去读香港、上海这两座镶嵌着许多现代性想象的城市，倒是对生活于其中的南京默读了无数遍，而且阅读的重点几乎都是作为城市服饰的建筑。

我小的时候，南京不是现在这个样子，不仅没有这么多高层建筑，特别没有这么多好看的户外广告，就像衣饰似的。那时，逢到星期二父亲休息，常随他去夫子庙玩，虽然也没什么好玩的，但还是开心，毕竟夫子庙有一个很大很大的、可以在上面奔跑撒野的广场，而且这是经常开群众大会的地方。原来我所见到的这个大广场现在已是大成殿古建筑群了。稍稍识字后，还曾看到过与广场相对的秦淮河南边的照壁上写有一条很大的标语，内容是“全世界无产者，联合起来！”，红底白字。我想，对这条标语的内容是怎么也不会记错的，因为后来去北京上大学后读《共产党宣言》时，对最后一句话特别有感触的一个缘故，就是因为自己小时候在南京夫子庙见过这句话，只不过那时只是识得这几个字，从来也没弄懂这条大标语是什么意思。童年时，夫子庙就只有这两样东西给我深刻印象。

当时鼓楼也有一个大广场的，而且西北角还有一个开大会用的主席台，也是方便群众聚会用的，那时每逢有这种群众聚会时，还会在广场周边插上许多面红旗，气氛相当热烈，人们的情绪也特别高昂，就像过节似的。那时候自己还小，所以觉得鼓楼广场也是很大很大，而且西北角的主席台也雄伟得很。但好像鼓楼广场和夫子庙广场有一点是不同的，鼓楼广场常被称作鼓楼人民广场，夫子庙广场被称作秦淮广场。

不记得鼓楼广场是否有大标语了，反倒是清清楚楚记得新街口的中山南路和淮海路的街角有一块大牌子，上面写着“认真看书学习，弄懂马克思列宁主义”这几个大字。记得清楚全因为当时就是不懂那个“弄”字到底是什么意思，只觉得这个字长得怪怪的。以后大凡再见到这个弄字，我总要是要想起新街口的这条标语，也还是觉得这个字长的很怪。

读了大学后走的地方多了，才知道其实很多城市也像南京一样有人民广场，像上海、成都就是的，更不用说北京的天安门广场了。其实自己也说不清为什么留在儿时记忆中的南京建筑是这些公共性的广场。它们是哪一个时代城市建筑的时尚？

南京早没了夫子庙广场和鼓楼人民广场，它们作为历史刻在我的记忆中了，但这是个现代性事件。后来我才知道，阅读广场居然是严肃的政治文化研究的课题，只有民主革命打开了现代性社会大门之后，人民广场才作为一种政治符号流行在大城市之中，而在这之前是没有这种建筑的。据说还有以此为题写作博士学位论文的呢。

当代英国大师级学者吉登斯在《现代性与自我认同》一书中，富有见地的指认了现代性政治的逻辑转换，“解放政治—民主革命”转变为“生活政治—民主治理”。作为前一个阶段崇高和神圣象征的政治广场，自然表征着一座城市的现代性历程了。

解读作为思想文本形式的政治广场，也吸引着中国学术界。上海一位颇有名气的启蒙思想史研究者曾以广场政治和厨房政治为题，诠释了改革开放以来城市政治文化的演进——昔日的神圣崇高已经暧昧、已经淑世，很大很大的人民广场已经碎片化为无数个用来休闲的市民广场。

十多年前，面对崇高的消退，激情难再，我们这一代曾迷失过，曾借助摇滚乐顽固地表达着记忆中的崇高，挽住形塑过身心的激情。那时，有一位叫崔健的摇滚乐手是我们的最爱——“不是我不明白，是世界变化快”，崔健的两盘专辑《一块红布》和《新长征路上的摇滚》更多的是延续了解放政治的情绪，以崇高反对崇高，用激情消解激情，先锋得无比保守。

内核已衰退、但形式却充满冲击力——这既可以用来诠释崔健的摇滚，也同样适于诠释广场政治。

只不过，我体验着南京的变迁，总觉得广场（政治）作为城市现代性曾有的一种样式的确该退出时尚，但转向厨房政治的犬儒主义也太消极。南京不会再用鼓楼广场、夫子庙广场这种公共建筑来聚合群众，表征崇高，但也决不至于被厨房政治取代，因为公共生活没有也不可能被私人生活完全替代。南京反而拥有越来越多的公共性“建筑”——市长电子信箱、价格听证会、公益广告……世俗的，才是公共的，才是真正政治的。

广场这种建筑其实是一种政治话语，她带给儿时的我的是一种热爱人民的教化、一种走近理想的隐喻，一种浇铸作为共和国未来公民的少年儿童政治志向的话语。少年儿童如今已近不惑之年，儿时的广场已变成稻麦般的座座高楼。

放眼南京的东西南北中，崛起的是建筑？是政治？

 

 

孔繁斌，写于2004年春

 

　《行政机关公务员处分条例》（新华网北京４月２９日电）

　　第一章　总　则

　　第一条　为了严肃行政机关纪律，规范行政机关公务员的行为，保证行政机关及其公务员依法履行职责，根据《中华人民共和国公务员法》和《中华人民共和国行政监察法》，制定本条例。

　　第二条　行政机关公务员违反法律、法规、规章以及行政机关的决定和命令，应当承担纪律责任的，依照本条例给予处分。

　　法律、其他行政法规、国务院决定对行政机关公务员处分有规定的，依照该法律、行政法规、国务院决定的规定执行；法律、其他行政法规、国务院决定对行政机关公务员应当受到处分的违法违纪行为做了规定，但是未对处分幅度做规定的，适用本条例第三章与其最相类似的条款有关处分幅度的规定。

　　地方性法规、部门规章、地方政府规章可以补充规定本条例第三章未作规定的应当给予处分的违法违纪行为以及相应的处分幅度。除国务院监察机关、国务院人事部门外，国务院其他部门制定处分规章，应当与国务院监察机关、国务院人事部门联合制定。

　　除法律、法规、规章以及国务院决定外，行政机关不得以其他形式设定行政机关公务员处分事项。

　　第三条　行政机关公务员依法履行职务的行为受法律保护，非因法定事由，非经法定程序，不受处分。

　　第四条　给予行政机关公务员处分，应当坚持公正、公平和教育与惩处相结合的原则。

　　给予行政机关公务员处分，应当与其违法违纪行为的性质、情节、危害程度相适应。

　　给予行政机关公务员处分，应当事实清楚、证据确凿、定性准确、处理恰当、程序合法、手续完备。

　　第五条　行政机关公务员违法违纪涉嫌犯罪的，应当移送司法机关依法追究刑事责任。

　　第二章　处分的种类和适用

　　第六条　行政机关公务员处分的种类为：

　　（一）警告；

　　（二）记过；

　　（三）记大过；

　　（四）降级；

　　（五）撤职；

　　（六）开除。

　　第七条　行政机关公务员受处分的期间为：

　　（一）警告，6个月；

　　（二）记过，12个月；

　　（三）记大过，18个月；

　　（四）降级、撤职，24个月。

　　第八条　行政机关公务员在受处分期间不得晋升职务和级别，其中，受记过、记大过、降级、撤职处分的，不得晋升工资档次；受撤职处分的，应当按照规定降低级别。

　　第九条　行政机关公务员受开除处分的，自处分决定生效之日起，解除其与单位的人事关系，不得再担任公务员职务。

　　行政机关公务员受开除以外的处分，在受处分期间有悔改表现，并且没有再发生违法违纪行为的，处分期满后，应当解除处分。解除处分后，晋升工资档次、级别和职务不再受原处分的影响。但是，解除降级、撤职处分的，不视为恢复原级别、原职务。

　　第十条　行政机关公务员同时有两种以上需要给予处分的行为的，应当分别确定其处分。应当给予的处分种类不同的，执行其中最重的处分；应当给予撤职以下多个相同种类处分的，执行该处分，并在一个处分期以上、多个处分期之和以下，决定处分期。

　　行政机关公务员在受处分期间受到新的处分的，其处分期为原处分期尚未执行的期限与新处分期限之和。

　　处分期最长不得超过48个月。

　　第十一条　行政机关公务员2人以上共同违法违纪，需要给予处分的，根据各自应当承担的纪律责任，分别给予处分。

　　第十二条　有下列情形之一的，应当从重处分：

　　（一）在2人以上的共同违法违纪行为中起主要作用的；

　　（二）隐匿、伪造、销毁证据的；

　　（三）串供或者阻止他人揭发检举、提供证据材料的；

　　（四）包庇同案人员的；

　　（五）法律、法规、规章规定的其他从重情节。

　　第十三条　有下列情形之一的，应当从轻处分：

　　（一）主动交代违法违纪行为的；

　　（二）主动采取措施，有效避免或者挽回损失的；

　　（三）检举他人重大违法违纪行为，情况属实的。

　　第十四条　行政机关公务员主动交代违法违纪行为，并主动采取措施有效避免或者挽回损失的，应当减轻处分。

　　行政机关公务员违纪行为情节轻微，经过批评教育后改正的，可以免予处分。

　　第十五条　行政机关公务员有本条例第十二条、第十三条规定情形之一的，应当在本条例第三章规定的处分幅度以内从重或者从轻给予处分。

　　行政机关公务员有本条例第十四条第一款规定情形的，应当在本条例第三章规定的处分幅度以外，减轻一个处分的档次给予处分。应当给予警告处分，又有减轻处分的情形的，免予处分。

　　第十六条　行政机关经人民法院、监察机关、行政复议机关或者上级行政机关依法认定有行政违法行为或者其他违法违纪行为，需要追究纪律责任的，对负有责任的领导人员和直接责任人员给予处分。

　　第十七条　违法违纪的行政机关公务员在行政机关对其作出处分决定前，已经依法被判处刑罚、罢免、免职或者已经辞去领导职务，依法应当给予处分的，由行政机关根据其违法违纪事实，给予处分。

　　行政机关公务员依法被判处刑罚的，给予开除处分。

　　第三章　违法违纪行为及其适用的处分 

    第十八条　有下列行为之一的，给予记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分： 

    （一）散布有损国家声誉的言论，组织或者参加旨在反对国家的集会、游行、示威等活动的； 

    （二）组织或者参加非法组织，组织或者参加罢工的； 

    （三）违反国家的民族宗教政策，造成不良后果的； 

    （四）以暴力、威胁、贿赂、欺骗等手段，破坏选举的； 

    （五）在对外交往中损害国家荣誉和利益的； 

    （六）非法出境，或者违反规定滞留境外不归的； 

    （七）未经批准获取境外永久居留资格，或者取得外国国籍的； 

    （八）其他违反政治纪律的行为。 

    有前款第（六）项规定行为的，给予开除处分；有前款第（一）项、第（二）项或者第（三）项规定的行为，属于不明真相被裹挟参加，经批评教育后确有悔改表现的，可以减轻或者免予处分。 

    第十九条　有下列行为之一的，给予警告、记过或者记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分： 

    （一）负有领导责任的公务员违反议事规则，个人或者少数人决定重大事项，或者改变集体作出的重大决定的； 

    （二）拒绝执行上级依法作出的决定、命令的； 

    （三）拒不执行机关的交流决定的； 

    （四）拒不执行人民法院对行政案件的判决、裁定或者监察机关、审计机关、行政复议机关作出的决定的； 

    （五）违反规定应当回避而不回避，影响公正执行公务，造成不良后果的； 

    （六）离任、辞职或者被辞退时，拒不办理公务交接手续或者拒不接受审计的； 

    （七）旷工或者因公外出、请假期满无正当理由逾期不归，造成不良影响的； 

    （八）其他违反组织纪律的行为。 

    第二十条　有下列行为之一的，给予记过、记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分： 

    （一）不依法履行职责，致使可以避免的爆炸、火灾、传染病传播流行、严重环境污染、严重人员伤亡等重大事故或者群体性事件发生的； 

    （二）发生重大事故、灾害、事件或者重大刑事案件、治安案件，不按规定报告、处理的； 

    （三）对救灾、抢险、防汛、防疫、优抚、扶贫、移民、救济、社会保险、征地补偿等专项款物疏于管理，致使款物被贪污、挪用，或者毁损、灭失的； 

    （四）其他玩忽职守、贻误工作的行为。 

    第二十一条　有下列行为之一的，给予警告或者记过处分；情节较重的，给予记大过或者降级处分；情节严重的，给予撤职处分： 

    （一）在行政许可工作中违反法定权限、条件和程序设定或者实施行政许可的； 

    （二）违法设定或者实施行政强制措施的； 

    （三）违法设定或者实施行政处罚的； 

    （四）违反法律、法规规定进行行政委托的； 

    （五）对需要政府、政府部门决定的招标投标、征收征用、城市房屋拆迁、拍卖等事项违反规定办理的。 

    第二十二条　弄虚作假，误导、欺骗领导和公众，造成不良后果的，给予警告、记过或者记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分。 

    第二十三条　有贪污、索贿、受贿、行贿、介绍贿赂、挪用公款、利用职务之便为自己或者他人谋取私利、巨额财产来源不明等违反廉政纪律行为的，给予记过或者记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分。 

    第二十四条　违反财经纪律，挥霍浪费国家资财的，给予警告处分；情节较重的，给予记过或者记大过处分；情节严重的，给予降级或者撤职处分。 

    第二十五条　有下列行为之一的，给予记过或者记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分： 

    （一）以殴打、体罚、非法拘禁等方式侵犯公民人身权利的； 

    （二）压制批评，打击报复，扣压、销毁举报信件，或者向被举报人透露举报情况的； 

    （三）违反规定向公民、法人或者其他组织摊派或者收取财物的； 

    （四）妨碍执行公务或者违反规定干预执行公务的； 

    （五）其他滥用职权，侵害公民、法人或者其他组织合法权益的行为。

    第二十六条　泄露国家秘密、工作秘密，或者泄露因履行职责掌握的商业秘密、个人隐私，造成不良后果的，给予警告、记过或者记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分。 

    第二十七条　从事或者参与营利性活动，在企业或者其他营利性组织中兼任职务的，给予记过或者记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分。 

    第二十八条　严重违反公务员职业道德，工作作风懈怠、工作态度恶劣，造成不良影响的，给予警告、记过或者记大过处分。 

    第二十九条　有下列行为之一的，给予警告、记过或者记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分： 

    （一）拒不承担赡养、抚养、扶养义务的； 

    （二）虐待、遗弃家庭成员的； 

    （三）包养情人的； 

    （四）严重违反社会公德的行为。 

    有前款第（三）项行为的，给予撤职或者开除处分。 

    第三十条　参与迷信活动，造成不良影响的，给予警告、记过或者记大过处分；组织迷信活动的，给予降级或者撤职处分，情节严重的，给予开除处分。 

    第三十一条　吸食、注射毒品或者组织、支持、参与卖淫、嫖娼、色情淫乱活动的，给予撤职或者开除处分。 

    第三十二条　参与赌博的，给予警告或者记过处分；情节较重的，给予记大过或者降级处分；情节严重的，给予撤职或者开除处分。 

    为赌博活动提供场所或者其他便利条件的，给予警告、记过或者记大过处分；情节严重的，给予撤职或者开除处分。 

    在工作时间赌博的，给予记过、记大过或者降级处分；屡教不改的，给予撤职或者开除处分。 

    挪用公款赌博的，给予撤职或者开除处分。 

    利用赌博索贿、受贿或者行贿的，依照本条例第二十三条的规定给予处分。 

    第三十三条　违反规定超计划生育的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分。