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从适应性改革到推进民主治理

——中国行政管理体制改革的反思与前瞻

 

 

 

20世纪7080年代以来,全球进入一个以治理为中心的改革时代,各国都意欲寻找一种适应环境的治理模式。从比较角度来看,西方国家政府治理改革的目标,致力于摆脱代议制民主的困境,通过治理结构的改革提升公共服务的绩效,建构与后民族国家相适应的治理模式和运作框架,最终大致完成了对伴随工业化社会而形成的传统科层组织治理模式的改造。与西方相比,中国这一历史阶段的行政管理体制改革面临的主要任务,是如何适应市场化、全球化的社会转型趋势,调整政府的职能和改革政府机构,但伴随改革情境的历史性变化,缺乏价值引领的适应性改革,越来越难以成为推动政府治理模式转换的力量。转型发展进程中的中国行政管理体制改革,迫切需要从事务性改革升华到价值性改革。

一、

改革开放30年来,以经济建设为中心的中国社会现代化发展迅速,改革之初的战略目标基本实现。肇始于全能政治和计划经济背景下的这场改革,政府治理模式或行政管理体制的改革成为主要路径,改革的艰难过程也就是一次渐进地调整政府权能,适应经济建设、市场化发展和全球化发展的自我革命。转型以来中国的行政改革,行政组织事务性管理成为行政改革的主题,并取得了几项主要成果。

第一,形成了以行政责任制为主的政府组织管理体制。在政府机关工作中建立起责任制,以责任制形式解决效率问题的途径,一个现代化的行政组织,实际上就是一个责任中心主义的体制,行政责任制的推进和完善使得当代中国政府管理具备了初步的科学管理形态。

第二,形成了以转变职能、机构改革为途径政府再造尝试。行政管理体制改革的一个重心,就是合理界定政府职能,并通过机构改革加以巩固和规范。经过改革以来数次调整,政府全面干预的职能形态得以转变,现代政府的管制和服务两项基本职能得以明确,并具体化为宏观调控、市场监管、社会管理和公共服务四项职能。政府机构则基本形成政企分开、政事分开、政社分开的格局。通过转变职能和机构改革再造政府的尝试,厘定了政府与社会的关系,为强化政府责任和限制政府规模为打下了基础。

第三,形成了以公务员制度为主的行政人事体制。改革之前,当代中国政府人事管理主要是干部身份管理模式,适应于社会变革需要和专业化行政的人事管理体制十分欠缺,国家公务员制度的建立,成为政府管理现代化最重要的成果。公务员制度主要是角色管理而不再是身份管理,行政责任和效能成为公务员制度的价值追求,面向公共利益而不是传统的政治忠诚成为公务员职业群体的伦理规范。

中国政府管理体制具有自我革命色彩的改革,尽管取得了了较为明显的成就,较之于改革之初政府形态发生了巨大变化,但一个规模超大的共和国是永远注定要靠机遇和强力来决定自己的政府组织,还是能够通过深思熟虑和设计来建立一个良好多政府?在行政管理体制改革适应性模式实践下,不仅行政改革的内容覆盖极不均衡,而且这一模式不能真正解决国家治理模式问题。

二、

政府行政管理体制的设计,是国家治理模式的重要内容之一。从属于社会转型和市场化的行政管理体制适应性改革,不能代替国家治理模式的重构。在全球化、市场化和民主化日益深化的今天,基于适应性改革而形成的行政管理体制,反而越来越难以有效处理社会管理和公共服务中的问题。

反思行政管理体制改革,不难发现行政改革如果定位在应付式的逻辑起点上,是一个缺乏公共性价值关怀的从而不能担负共和国治理使命的改革模式,行政体制改革模式迫切需要从应对危机的思维中摆脱出来,做出包含价值因素的设计。从历史负担和共和国治理使命来看,在缩小国家权力范围的同时增强政府的能力、在限制国家专断权力的基础上强化政府提供公共产品的能力,在解构全能主义国家的同时实现服务型政府的构建,构成中国行政管理体制改革的真正任务。简言之,推进民主治理或行政管理体制民主治理改革模式,才是目标和方向。

从事务性的适应性改革转向民主治理的价值性改革,是在集权式低度分化社会向集权式中高度分化的社会变迁中做出的基本判断。一方面,这一阶段我国社会转型与发展问题相互纠缠,溢出日常行政治理范围,需要提升到国家制度构建的层面加以应对;另一方面转型发展阶段政府治理的范围和重点需要准确把握,如何把握政府公共服务职能与其他职能的辩证关系,如何担当回应公民经济社会权利的政治责任,只有从民主治理范畴入手才能对政府治理角色做出准确定位。

民主治理意味着转型发展阶段的治理权需要做出多中心化的制度设计,意味着权利社会、公民社会和合作社会的成长对中心—边缘治理结构的突破,形成政府为主的多元合作治理体系。通过民主治理再造政府权能,实现在缩小国家权力范围的同时增强政府的能力、在限制国家专断权力的基础上强化政府提供公共产品的能力、在解构全能主义国家的同时实现服务型政府构建的国家治理模式。

三、

 依据民主治理模式推进行政管理体制改革,在改革目标上,主要体现为将全能型政府的“干预—控制”模式转向趋于服务型政府的“回应—合作”模式。

在“治理什么”问题上,应以社会转型发展的辩证关系为前提,落实在制定促进公平的社会政策、维护公民经济社会权利的范围中,重点是解决社会结构断裂和社会关系失衡这些突出的问题,并由此建构健全的社会政策,实现以权利为中心的发展。在“治理结构”的问题上,则需要以民主治理理论为指导,发挥政府的引导性职能,确立多元治理主体之间相互承认、相互信任和相互尊重的公共精神,建构合作治理社会。在“怎么治理”的问题上,需要落实在制度机制安排上,其立宪层次需要确立公正透明的公共资源投入和使用规则,体制层次需要形成功能互补的机制模式,操作层次需提高对治理工具理论和作用的认识并做出审慎的选择。在“治理结果”上,要以公共服务绩效为衡量标准,而不是政府事务性管理改进得如何。

民主治理模式下行政管理体制的改革,也是以民治政府为目标的改革。行政管理特体制既要解决如何有效管理公共事务问题,更要解决如何控制行政权力问题。不受控制的行政治能招致国家治理的瘫痪。对行政的控制没有在适应性改革中解决,西方对行政的控制主要采取民选执政者的模式,在中国社会主义民主政治制度下,控制行政主要将通过一系列公开制度设计加以解决,尤其是政策议程的公开、公共预算公开以及行政法治化建设中公众问责制的建设。

民主治理下政府治理模式的再造,要解决日益增加的府民关系的冲突和紧张、协调阶层与区域之间的矛盾和纠纷、消除市场经济的消极作用的结果,促进社会公正有序的转型及和谐的发展。这一改革模式具有十分显著的从统治向治理变革的价值特点,抓住了转型社会中政府治理模式再造的公共性要素。

总体而言,中国行政管理体制改革从适应性模式向突出公共性价值性的民主治理模式转换,构建能够承载民治政府的理念和效能政府绩效的行政管理体制,是后改革时代应做出的一项努力。一切改革如果不能使其结果包含进步价值的内涵,都不具有合法性。在转型发展的中国,行政管理体制改革如果不能在缩小国家权力范围的同时增强政府的能力、不能在限制国家专断权力的基础上强化公民权利保障,也都是不成功的。一句话,只有带来社会进步的行政改革,才是成功的和有意义的。

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