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建设一个民主和法治的现代化国家

 

      一、绪论

 

  早在2002年底,笔者就开始研究中国政治体制改革方案,所形成的成果以“中国政治体制改革”为名于2004.年由中国水利水电出版社出版。当时的想法是,在中国共产党一党执政的前提下,如同东亚一些国家在其结构转型期一样,形成和保持一个政治上适度集中、经济上向市场经济迈进的体制。因此,中国政治体制改革的主要任务是改革政治体制中阻碍经济发展的部分,即进行行政管理体制和财政税收体制改革,发展民间非政府组织,加大对地方领导的监督和考核等。

 

  时间已经到了2007年,我们需要问的仍然是:中国政治体制为什么要改?改什么?怎么改?改到什么程度?国内比较激进的观点是学习西方的政治文明,希望实行普选制和多党制,军队国家化,新闻自由等;另外,还有一些中改和小改的不同方案。我们主张中国的政治体制改革应立足于中国国情,主要还是从促进经济发展和保证二元结构社会安全稳定转型的角度来考虑。

 

  胡锦涛同志20064月在美国耶鲁大学进行演讲时,提出“没有民主,就没有现代化”,说明了民主对于中国发展的意义。需要进一步回答的是:在中国究竟如何推进民主进程?本研究报告拟从务实的角度,力求对这个问题作出自己的回答。其思路是:坚持中国共产党一党执政,党管军队、干部和新闻,改革党的领导和执政方式,推进党内民主;在中国共产党的领导下,构建人大及政协——政府——司法之间的权力制衡架构,形成一个公平和正义的司法体制;改革行政管理体制,使各级政府成为公共服务型政府,形成公开、透明和受人民制约的公共服务型财政税体制,形成效率较高、成本较低的三级政府格局;发展民间非政府组织,初步形成公民社会,并更大程度上发挥宗教在建设和谐社会中的作用。通过改革,到2021年时把中国建设成为一个民主和法治的现代化国家。

 

  ()中国政治体制改革的回顾和评价。

 

  先来回顾一下中国政治体制改革的历程。中国的政治体制改革是以党的十一届三中全会为标志开始起步的。概括地说,29年来的政治体制改革大致可以分为三个阶段。

 

  1.第一阶段:党的十一届三中全会到1989年。1978年底召开党的十一届三中全会为中国政治体制改革开辟了道路。1980年邓小平同志发出了改革党和国家领导制度的号召。邓小平同志指出:“从党和国家的领导制度、干部制度方面来说,主要的弊端是官僚主义现象,权力过分集中的现象,家长制现象,干部领导职务终身制现象和形形色色的特权现象。根据邓小平同志的指示,中国的政治体制改革逐步展开。首先是党中央不设主席,而设总书记和书记处,以部分解决权力过于集中的问题。其次是改革国家领导干部职务终身制问题,规定了任期制和现任制,领导干部按照规定的年龄退休、离休,但是没有规定党中央领导干部的任期制和现任制。再次是进行机构改革,以克服官僚主义。最后是部分地实行了党政职能分工,减少了党政兼职,基本取消了对口设部;加强政府与人大的工作。还有就是基层群众性自治组织的建立、基层的民主选举、干部的“四化”建设以及加强法制建设等。中国的政治体制改革在这些方面都取得了一定的成效和进展。

 

  2.第二阶段:19891997年。1989年发生的政治风波打断了中国政治体制改革的进程,全国实行政治整肃和经济调整。在此期间,虽然有邓小平同志的“南方谈话”,但强调的主要是经济体制改革,建立社会主义市场经济体制,没有涉及政治体制改革。后来同志发表“讲政治”的谈话,主旨是为了讲纪律,要求服从中央,树立中央权威,也不是讲政治体制改革。所以19891997年是中国政治体制改革比较沉闷的阶段。

 

  3.第三阶段:1997年至今。同志在党的十五大报告中指出:政治体制改革要继续深入。报告并阐述了政治体制改革的具体内容,其中比较重要的有三项:(1)“依法治国”,加强法制建设;(2)健全民主制度,扩大基层民主选举;(3)发挥舆论监督的作用,完善民主监督制度。2002年召开党的十六大,根据新的形势,对政治体制改革作了进一步的阐述,提出“要继续积极稳妥地推进政治体制改革”。其中比较重要的工作部署包括:改革与完善党的领导方式和执政方式、改革和完善决策机制、深化行政管理体制改革、推进司法体制改革、深化干部人事制度改革、加强对权力的制约和监督等。在实践方面,这一阶段政治体制改革的广度和深度也都超过以往时期。

 

  回顾中国的政治体制改革,可以作两点评价:

 

  129年来中国走了一条渐进式的改革道路,在政治体制方面有了很大进步。渐进式政治改革的特点是:改革的指导思想是“摸着石头过河”;改革过程是一个通过试点纠错,积累经验,循序渐进的、分阶段的、由局部到整体逐步展开的过程;改革进程是一个先易后难、先外围后中心、先微观后宏观的不断取得突破性进展的不可逆的进程。推行渐进政治改革的考虑主要包括:其一,改革的发动者能够始终保持对改革的领导权;其二,渐进改革的阻力较小,能减少改革的摩擦成本;其三,渐进政治改革适应社会结构变迁和政治文化演进的速度,成功的可能性更大。用学术化的描述来评价这些年的改革,可以这样说:中国的政治体制已经从高度集权和全面控制的集权主义和全能主义政治体制,走向后全能主义政治体制。目前,中国正处于通过政治改革从全能主义向权威主义和最终向民主主义政治体制转变的政治转型期。

 

  2.政治体制中存在的一些重大问题还没有解决,同经济社会的发展和广大干部群众的期望相比,政治改革的力度还很不够。改革开放前存在的许多重要问题,如权力集中、官僚主义、机构臃肿和家长制等依然严重存在。另外,还出现了一些新的问题,如权力腐败问题,跑官要官、买官卖官问题。其基本特征仍然是:在权力结构中,过度集权仍是主要倾向,表现为党委对政府机关的集权,中央对地方的集权,政府对企业的集权,国家对社会的集权;在权威结构中,法律权威、制度权威的比重有所上升,但人格权威仍占主要地位;在组织结构中,层级和部门化仍是主要表现;在中央与地方的关系结构中,地方虽然获得了一定的自主权,但仍表现了中央集权的倾向。中国政治体制的这种状况及其基本特征,与快速发展的经济社会文化不相适应,面临着来自经济、社会和党内民主的多重压力与挑战。

 

  胡锦涛同志多次强调,中国共产党要民主执政。他说,民主执政就是坚持为人民执政、靠人民执政,发展中国特色社会主义民主政治,推进社会主义民主政治的制度化、规范化、程序化,以民主的制度、民主的形式、民主的手段支持和保证人民当家作主。要牢牢坚持立党为公、执政为民,真正把最广大人民的根本利益作为一切工作的出发点和落脚点,切实做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋。要进一步健全民主制度,保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督,充分发挥人民群众和社会各方面的积极性、主动性、创造性,共同做好改革发展稳定的各项工作。要不断完善和扩大党内民主,加强对权力的监督,保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益。①这是在中国共产党领导下我国进行政治体制改革的宗旨和目标。

 

  ()政治体制改革的必要性和紧迫性。

 

  政治体制改革的紧迫性,来自于经济体制改革的先行和政治体制改革的滞后。滞后的政治体制改革影响着经济的发展。例如,农民、城市居民、个体工商户、企业等在日常的生活中感受最直接的是政府的服务和管理,而在许多方面中国共产党的意志是通过各级政府的服务和管理而体现。反过来说,当政府的服务和管理出现问题时,很容易被归咎于中国共产党的领导。而我们的政府,在新中国成立后很长的时间中,实际是一个抓革命、抓阶级斗争和实施无产阶级专政的政府。在改革开放后的一个较长时间中,又是一个生产建设型政府,许多居民和企业需要的服务没有提供,许多社会管理没有到位,管了许多不应该管的事,承担了许多不应当承担的责任。

 

  20世纪90年代以来,这方面的问题日益显现。表现在:

 

  1.政府各部门的权力日益与市场经济条件下个人和部门的利益相结合,经济生活的审批和许可增多,利用权力进行寻租腐败的案例层出不穷;另一方面,诸多的审批和许可大大降低了经济生活的效率,并加大了投资者在投资、经营等方面的成本和风险。

 

  2.由于权力和利益相结合,各部门都想方设法设立收费事项,甚至许多部门的收费通过立法形式合法化,特别是1994年的分税制改革,削弱了地方的财政能力,导致许多地方政府通过各种形式的收费和罚款来解决财政平衡。而乱收费和乱罚款,先是导致了广大农民世纪之交的各种抗争,最后不得不进行农村费改税改革;城镇中的各种乱收费以及乱罚款等,加大了居民、个体户和企业的负担。一些低收入阶层,对教育、医疗等服务的乱收费反映强烈;许多能大量吸收就业的自由职业、个体工商户和中小型企业,由于政府部门乱收费和乱罚款,无法正常运营,结果抑制了大量的就业机会,导致失业问题越来越严重。而收费中产生的“吃、拿、卡、要”等腐败。也是屡禁不止,变得日益严重和隐蔽。

 

  因此,即使从未来我国以亿计的劳动力就业和民生的需要看,也亟须通过加快政治体制改革,建立一个公共服务型和社会管理型的政府。这样既能大量减少腐败,更重要的是提高经济生活的效率,解决由政府审批和收费造成的“政府导致型失业”问题。

 

  当前,市场经济的深入发展,社会结构的不断分化,人民民主意识的充分觉醒,以及党政官员中存在的一定的腐败现象,使得推进政治体制改革的任务越来越迫切。如果在政治上不能适时地推进改革,导致政治改革步骤与经济改革、社会发展进程相脱节,或者政治改革措施不能有效地解决旧体制旧机制的弊端,使新的正义的政治力量的形成和壮大赶不上腐败的政治力量的形成和壮大,那么我们的经济改革最终必将使社会主义政治垮台,也将使经济改革本身背离初衷,这绝对不是在危言耸听!正如邓小平同志指出的那样,“政治体制改革同经济体制改革应该相互依赖,相互配合。只搞经济体制改革,不搞政治体制改革,经济体制改革也搞不通,因为首先遇到人的障碍”。他还指出,“我们所有的改革最终能不能成功,还是决定于政治体制的改革。”可见,政治体制改革,既是一项长期的战略任务,也是当务之急。

 

  ()政治上适当集中、经济上向市场经济迈进。

 

  政治体制改革的取向,有一个与经济体制改革模式搭配的问题。在笔者的《中国政治体制改革》一书中,曾分析了政治体制和经济体制搭配的四种模式。②笔者认为,在未来30年左右,甚至更长一些的时间中,要使经济在一个稳定的政治环境中健康快速成长,中国还是要实行适度集中的政治体制与较为分散的经济体制搭配的模式。亚洲的日本、韩国、新加坡及中国的台湾和香港等国家和地区在其经济发展转型时期,都曾经实行过这样的搭配体制。

 

  笔者的理由是:

 

  1.解决二元结构转型时期诸多复杂经济社会问题的一个保证是实行较为集中的政治体制。未来二三十年中,中国处于二元结构转型的关键时期,既是快速发展阶段,也是问题多发时期;既需要用分散决策的市场经济体制来加速经济发展,也需要较为集中的政治体制来控制和解决一些转型期市场不能解决的难题(如收入差距拉大,农村剩余劳动力转移,社会保障体系的建立和完善,生态环境的保护和治理等)。没有一个强有力的政治体制,是不可能有效地解决这些问题的。

 

  2.较为集中的政治体制是保证国家平衡发展和加强民族亲合力的制度条件。中国是一个多民族的大国,地区发展差距如果不加以控制和缩小,在今后二三十年内可能还会拉大。只有一个较为集中的政治体制,才能保证在市场经济环境下,由政府实施西部大开发振兴东北等老工业基地、中部崛起等区域协调发展战略,进行财政转移支付,实行一些特殊的政策,使一部分资本、技术、人才等要素尽可能逆市场收益取向而流动,促进中西部的经济和社会发展,维护民族团结和边疆稳定。

 

  3.较为集中控制而又稳定的政治和社会环境是经济发展的一个基本条件。未来二三十年,经济发展处于关键时期,需要有一个宽松、稳定的政治和社会环境。政治体制上保持连续性,才能使从事投资、贸易、科技开发等活动的企业和创业者有安全感,规避风险和损失。如果不讲政治上的适度集中,没有一个强有力的政治体制,即使一些小的事件也会有可能引发大的社会动荡,影响正常国家的经济运行和发展。

 

  4.政治体制的构建要融于本国和本民族的传统文化之中。不考虑这一点,贸然实行一种与内源文化不相融合的政治体制,容易使社会陷入混乱。

 

  ()坚持党的领导不动摇。

 

  在当代中国,推进政治体制改革必须坚持党的领导。这是由政治体制改革的性质和特点所决定的。没有中国共产党的领导,就不可能很好地推进中国的政治体制改革,中华民族也不会有发展的未来。

 

  首先,中国的政治体制改革、经济建设及对外开放,都离不开中国共产党的领导。中国共产党自成立起,其宗旨就是为人民谋利益。1949年领导中国人民建立了新中国,把中国人民从半封建和半殖民地的旧中国解放出来,使中国人民摆脱了帝国主义列强的侵略和奴役,并在帝国主义封锁、世界冷战状态严峻的局面下,带领全国人民进行社会主义建设,形成了初步的工业、城市、交通和国防体系,使中华民族屹立于世界民族之林。

  当然,在长达80余年的发展历程中,中国共产党一直是在探索中进行新民主主义革命和社会主义建设,没有现成的符合中国国情和道路的经验可借鉴,中国共产党曾经犯过这样和那样的路线错误,不可否认的是,在一些阶段上给中国的民主和社会主义事业带来过不小的损失,也给部分公民在心理上造成阴影和创伤。需要指出的是,一个党不犯错误是不可能的,关键是能不能顺应人民的愿望而纠正自己的错误。难能可贵的是,中国共产党在各个重要的历史时期,都能够自我认识和纠正自己的错误。例如,遵义会议纠正了左倾冒险主义路线,在关键的时候使党的路线、方针和政策回到正确的轨道上来;1978年开始的改革和开放大讨论,又一次纠正了社会主义建设时期的左倾路线,使党认识到我国生产力还极不发达,处在社会主义社会初级阶段,找到了建设有中国特色的社会主义道路。近30年经济建设的成就证明,中国共产党的选择是正确的。需要看到的是,中国共产党本身始终在与时俱进,在不断地改革,在下大决心清理党内腐败,并且其力度是前所未有的。同时,也在从一个革命的党向现代的执政党转变,强调科学发展,建设和谐社会,积极地推进党内民主的进程。毋庸置疑,中国共产党是一个有希望的党,是一个人民可以期待和信赖的党。

 

  从另一个方面讲,中国共产党是一个有7000多万名党员的大党,党员占全国总人口的5%之多。在推进党内民主,以及加强人民对党的监督制度的前提下,中国如果要稳定、安全和统一地进行政治体制改革,并且建设一个繁荣富强的国家,必须依靠中国共产党的领导和组织。如果生搬硬套西方的多党制、军队国家化和新闻极度自由等,就会使国家处于混乱、分裂和不稳定的状态。世界上并不是没有这样的先例。从民族和国家的利益出发,我们不应当也不能因追求单纯的政治体制改革目标而付出这样的代价。这是每一个有责任心的考虑中国政治体制改革的学者所应当遵循的原则。

 

  其次,政治体制改革是一项复杂的系统工程,要靠强有力的党的领导来推动。政治体制改革的复杂性主要表现在:(1)政治体制改革在社会主义国家没有先例可循,具有很强的开拓性,需要巨大的理论勇气和实践胆略;(2)政治体制改革的目标是发展社会主义的民主政治,而在我们这样一个有着13多亿人口的东方大国发展社会主义民主政治,是一项十分艰巨的任务;(3)政治体制改革涉及到各方面利益的调整,因而会遇到来自各方面的阻力。这种复杂性要求政治体制改革必须依靠强有力的党的领导来推动。只要坚持党的领导,解放思想,实事求是,我们就一定能找到一条政治体制改革的成功道路。

 

  再次,要消除政治体制改革过程中可能出现的政治不稳定倾向,必须使政治体制改革在党的领导下有步骤、有秩序地进行。稳定对于中国的现代化建设至关重要。政治稳定的一个层次就是国家基本政治制度的稳定。我们进行政治体制改革,必须把握一定的“度”,超过了这个“度”,则容易导致政治不稳定。这可能有两种情形:一种是由于根本否定国家的基本政治制度而导致的政治不稳定;另一种是在推进改革的过程中,由于不分主次,不讲策略,造成民众政治参与“爆炸”而导致的政治不稳定。政治体制改革要消除这些不稳定倾向,必须在党的领导下有步骤、有秩序地推进。

 

  坚持党对政治体制改革的领导,须遵循三项原则,即党管军队、党管干部、党管新闻。

 

  1.党管军队。军队必须受执政党控制,也必须为执政党服务,这是我国的特殊国情。我们推进政治体制改革,巩固党的执政地位,需要军队提供力量保证。反过来说,军队也有这样的责任。20世纪80年代末90年代初,苏联东欧发生剧变,社会主义政党相继失去政权。尽管原因是多方面的,但其中很重要的一条就是这些国家的执政党放弃了对军队的领导权,结果军队在关键时刻不听执政党的话,甚至站在反对派的立场上,最终导致党的执政地位丧失,国家分裂。这样的教训是我们在推进政治体制改革时必须记取的。

 

  2.党管干部。党管干部是坚持党的领导的一条根本原则,是体现这一领导的一条最为重要的途径。对于中国共产党来说,党管干部是无须争论的。这不只是因为中国共产党是这个国家的执政党,也不只是因为中国共产党要领导建设中国特色社会主义,而且还因为,执政党对官职进行控制,是政党区别于其他组织的一个基本特征,是政党政治的通行法则。这里,党管干部的“管”,应作控制和领导之意来理解。即把干部看作权力运作的主体,从执政党运用权力推动国家和社会发展的角度,对干部的使用、干部用权的全过程进行控制,保证党的纲领、路线、方针、政策得到执行,保证党的执政目标得以实现。在这样的意义上,“党管干部”就是党领导干部工作。这种控制和领导,是所有执政党都必然履行的职能。

 

  3.党管新闻。新闻体系是一国政治体制的重要组成部分。新闻自由是一种必然的发展趋向。但在经济社会转型的过程中,我们到底需要一个发挥什么样功能的新闻体系,是一个需要慎重对待的重大问题。笔者认为,在一个市场经济尚未发育成熟、文化和民主素质还与发达国家水平有一定差距的国家里,片面地强调新闻自由,可能会形成舆论上的混乱,不利于政治上集中控制的态势下稳定地完成社会和经济体制的两个转型。因此,党对新闻的领导和控制,是社会和经济体制稳定转型的需要,是适当集中政治体制的一个重要组成部分。需要研究的是,怎样做到“管”而又不违背新闻媒体的自身发展规律。

 

  强调中国的政治体制改革要坚持党的领导,并不等于说,党的领导方式本身不需要改革。恰恰相反,为了更好地实现党的领导,必须改进党的领导。在本文后面的“中国共产党的改革”中,还会进一步谈到这一点。

 

  ()重点改革政治体制中阻碍经济发展的部分。

 

  在今后十多年政治体制改革的战略上,是将重点放在纯粹的政治部分的改革,还是将重点放在阻碍经济发展的政治体制的改革,是两种不同的选择。笔者认为,在二元结构转型和经济发展的关键阶段,政治体制改革的目标不应是采取普选制、多党制和新闻自由的模式,而是采取政治上适当集中、经济上向市场经济迈进的模式。据此,我们改革的重点将是那部分阻碍投资、创业、经营、就业等经济发展的政治体制。改革的着眼点,是要发展经济、鼓励创业和扩大就业,提高人民的生活水平。

 

  从目前和今后一个时期看,与经济发展相关的政治体制改革问题包括:将目前还带有计划、行政、生产建设色彩的政府转变成公共服务型和公共管理型的政府,大幅度地减少阻碍经济发展、降低办事效率和产生寻租腐败的行政审批、许可、收费和垄断;理顺中央和地方各级财政的财政税收和事权关系,不仅要划分各级地方的收入,还要明确各级地方应当负的责任,既避免中央财力分散没有权威的情况发生,也要避免收钱不干事和干事没有钱情况,使基层加重农民和企业负担、百姓和企业怨声载道的局面出现;改革县和县以下政治体制,取消乡镇一级政权体制,压缩县一级政权体制的机构和人员,从而减轻农民和企业的负担。从建设促进经济发展的政治体制看,重点需要建立的体制有:起草、制定和颁布《国家政权和事业人民供养法》,从而以法律制度的形式抑制吃皇粮机构和人员的膨胀;确定市县两级主要领导政绩考核指标、方式和程序,促使政府行为以民为本、注重实效;规范法律和法规形成的民主化程序,防止政府有关部门将部门、处室和个人权力、利益通过法律和法规合法化,形成寻租腐败、阻碍经济发展和低经济效率的条件及体制。

 

  笔者认为,将精力放在改革政治体制中阻碍经济发展的方面,既可以促进经济发展、降低政治成本、提高政治管理效率,也可以尽可能地减少寻租的制度设置,从而大大减少腐败的制度性机会和条件,使中国共产党的领导与执政获得人民的信任和拥护。如果进行纯粹的政治层面上的改革,而不改革政治体制中阻碍经济发展和充满了寻租条件的部分,就会使强权的寻租制度与新闻自由之间产生广泛的冲突,进而可能引起政治上的混乱,并且于经济发展无益。

 

  ()构建配置合理的权力架构和治理结构。

 

  我国政治体制改革的重要目标是发展社会主义民主政治。要使民主政治在中国真正成为现实,最重要的是要按照现代民主和法制的要求,建立起配置合理的权力架构和治理结构。

 

  众所周知,中国传统政治体制的弊端集中到一点,就是权力过分集中。这是由以往高度计划的产品经济体制造成的。而我国经济体制改革的目的是要以社会主义市场经济体制取代高度计划的产品经济体制,这就要求将权力过分集中转变为适应社会主义市场经济的权力合理配置。权力合理配置的方向是实行分权和放权。历史和现实的经验证明,分权和放权的改革方向是正确的,我们必须沿着这样的方向往前走。

 

  首先,在党的领导下,建立现代国家的权力制衡架构,使人大政协、政府、司法机关既合理分工,又有效制衡。我国政权机关内部有立法、行政、司法三大职能部门。立法机关指全国人民代表大会,这是最高权力机关;行政机关是各级人民政府;司法机关是各级检察院和法院。另外,我国还有人民政协组织。立法、行政、司法三方制衡有一定的合理性,它避免权力过分集中于某一机关。我们目前没有照搬三权分立。我们实行“议行合一”的原则,这就是使代议制的立法机关与行政机关权力统一起来,行政机关由立法机关选举产生,并向立法机关负责,同时司法机关是独立的,它应该依照法律来审判。不过,在实际的政治运行中存在问题,那就是:党和政府的行政权高于立法、司法机关的权力。在改革当中,应该调整政权机关内部的权力关系,使人民代表大会真正拥有宪法规定的最高权力。这就要求对人民代表大会的具体体制进行改革。另外,要考虑提高政协组织的地位,使其同人大分工并具有一定的立法权。政府行政机关应该向人大政协负责,接受人大、政协的监督。要大力精简行政机构,简政放权,提高工作效率,克服官僚主义。司法方面,今后要进一步强调司法独立,法官应依法办案。党政领导人不得以任何形式干预法官的独立审判。法院院长按照选择改革方案的不同,或者由上级法院和检察院任命,或者由各级人民代表大会选举产生,各级党委无权将其免职或调离。总之,政权机关内部应调整权力结构,提高立法机关的地位,加强司法机关的独立性,削减行政机关的权力。

 

  其次,建立由国家政权机关、社会组织、法人/自然人构成的治理结构。在政治学上,治理(govemance)不同于统治(govemment)。治理是指随着公民社会组织的发展壮大,由公民社会组织独自行使或与政府一道行使的政治管理过程。统治的特点是,国家占据权威地位,它的权力运行方向总是自上而下的。它运用政府的政治权威,通过发号施令、制定政策和实施政策,对社会公共事务实行单一向度的管理。而治理是一个上下互动的管理过程,它主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理,其实质在于合作。治理的管理机制主要不依靠政府的权威。其权力向度是多元的、相互的,而不是单一的和自上而下的。

 

  改革开放以来,中国的治理结构正在发生深刻的变革。私人经济部门和各种社会组织的力量日益发展壮大,它们在提供各类商品和服务以及从事公益事业和公共服务方面发挥的作用越来越重要,并且承担了一部分原来由政府承担的职能。事实上,国家政权机关与社会组织、法人/自然人之间正在形成一种相对独立的、分工合作的新型治理结构。这种结构可以弥补国家与市场在调控和协调过程中的某些不足,使国家与公民社会走出零和博弈的困境。

 

  可以期待,在上述权力架构和治理结构的基础上,中国政治生活中权力过分集中的现象将得到有效缓解,权力寻租和腐败的现象将得到有效遏制,社会生活中的“人治”将越来越行不通。

 

  二、提高执政能力与中国共产党的改革

 

  中国共产党是中国政治体制的核心,是整个国家和社会的领导力量。在二元社会和经济体制转型期间,适应建立一个适度集中的政治体制的需要,中国共产党的领导地位不能动摇。在此前提下,党要着力推进自身改革,加强执政能力建设,以巩固执政地位。加强执政能力建设,重点在于改革和完善党的领导体制及工作机制,其中最要紧的是:改革和完善党的执政体制及执政方式、推进“党管干部”的科学化、改善党对新闻的领导、发展党内民主。

 

  ()改革和完善党的执政体制及执政方式。

 

  中国共产党建立的领导体制、执政体制以及实行的执政方式带有明显的前苏联模式特点,实际上是把党在领导革命斗争时期形成的一套活动方式运用到了社会主义建设中。因此,尽管这套体制和活动方式对推动我国社会主义事业曾经起过积极的作用,但是,在改革开放和实行社会主义市场经济的条件下,改革这一体制,探索新的活动方式,已经成为加强党的执政能力建设的迫切任务。

  改革和完善党的执政体制和执政方式,最主要的是要解决好两个问题。

 

  1.要坚持依法执政。依法执政是关系党的执政地位的大问题。在这个方面,我们有大量的事情要做。这里特别指出两点。一是切实落实人民代表大会制度。人民代表大会制度是我国的根本政治制度。宪法对人民代表大会制度作了规定,也明确规定了共产党的领导核心地位。现在的问题是,在实际操作中,党包办的事情过多,人大的地位虚化了,人大的权威弱化了。这实际上导致了整个政治制度的权威下降。解决的办法,就是要按照“人民当家作主”的要求,对人民代表大会制度的各项要素进行梳理,并形成一系列可操作的机制。要坚决剔除其中以各种名目加上去的不科学的内容,使人民代表大会制度真正成为反映民意的根本途径。二是改革和完善选举制度。选举是民主政治的基础环节。选举制度的核心是公众或民意代表有选择掌权者的机会。在这方面,我们做得很不够。问题不在于政党要不要控制选举,而在于如何科学地处理好党管干部和人民选择之间的关系。

 

  2.理顺党政关系。党政关系是指执政党与国家公共权力之间的关系。我国实行共产党执政的政党制度和“议行合一”的政府运作模式,执政党与公共权力之间往往相互摩擦,相互掣肘,从而极大地影响了政府的运作效率。理顺党和公共权力的关系,一是要理顺权力授受关系。权力机关的权力来自谁,就向谁负责。党的权力机关的权力由党员授予,政权机关的权力由公民授予。它们分别向党员和公民负责。只要权力授受关系是明确的,就不会发生党政不分、以党代政的现象。在权责明确的前提下,执政党党内职务与政府职务相互交叉,是维系政府高效运转的通行做法。在理顺权力授受关系后,还要对权力运作本身进行监督和制约。这种监督和制约应当能够充分体现授权主体的权力和意志。二是改变党控制政权的方式。执政党控制政权,不等于说执政党的组织要去直接掌管立法、行政甚至司法权力。在一些地方由于领导班子不和,使党的执政效率降低,党的形象受到损害。解决问题的根本出路,就是改变党控制政权的方式。一方面,应当强化党向政权机关渗透的力度,不再把党的职务和政权机关的职务人为地、刻意地分开,而是党把自己最优秀的分子推荐给公众,经过他们选择,输送到最重要的岗位上去,真正执掌权力。进入到政权机关的党员、特别是党员领导干部要努力实现党的意图,执行党的决定。另一方面,党组织(如党委会、常委会等)不再作为权力的直接掌握者和政权机关争当行使权力的主体。党组织应当恢复作为政治组织的本来面目,充当人民控制政权、监督政权的工具,充当人民与公共权力联系的桥梁。

 

  ()推进“党管干部”的科学化。

 

  正确理解“党管干部”的含义,应当把党管干部与人民当家作主联系起来。人民当家作主,是社会主义民主的本质体现和目的所在。在社会主义社会和政治生活中,人民的权利得到真实、平等的实现,得到切实的保障,这是社会主义民主和其他民主政治的本质区别,也是社会主义制度的优越性的政治体现。因此,党管干部应当以帮助人民更好地行使他们对掌权者的选择权、而不是代替和虚化这种权利为原则。只有这样,才能体现党的领导和人民当家作主的有机统一。应当承认,在这方面,仍然存在不少问题。从认识上看,长期形成的把党管干部等同于党的组织和领导个人任命、变相任命干部的认识没有完全改变。在实践中,有的人不能辩证地看待党管干部与人民当家作主之间的关系,往往把两者对立起来,对人民的民主实践持否定态度,甚至以坚持“党管干部”原则为借口阻止人民群众行使民主权利。这种状况,不利于推进政治体制改革,不利于社会主义民主政治的发展,从长远看。也不利于坚持党的领导。党的改革的一个重要方面,就是要推进“党管干部”的科学化。

 

  “党管干部”管得是否科学、有效,说到底,就在于能不能既保持党对整个干部选择过程的有效控制,又不使公众的选择权失去意义,而不在于要么为了控制而架空公众的选择权,要么为了保证公众的选择权而架空党的领导。这是我们推进干部制度改革、让“党管干部”科学化所需要把握的基本原则和基本方向。

 

  具体来说,推进“党管干部”的科学化,需在以下三个方面作出努力。

 

  1.在充分保证人民对干部的选择权的同时,加强党对人民选择的控制和引导。自出现政党政治以来,人民的选择从来都是在政党的引导下进行的。从这个角度讲,对人民的选择进行引导,是政党的责任。但这种引导不能发展到取代人民的选择权。把握了这一点,“党管干部”就有了科学的界限。

 

  2.从对具体人头的管理中摆脱出来,更多地转向通过政策导向来保证干部队伍的质量。长期以来,在管干部的问题上,不是在管政策,而是在管人头;不是在领导,而是在管理。热衷于对具体人头进行排列组合,而不是通过政策来影响用人导向,是舍本求末、陷身事务、“不善于领导”的表现。

 

  3.加大对治国理政人才培养的力度,为公众提供充足的可供选择的干部资源。以往由于忙于管人头和其他原因,为公众提供的干部资源不够充分,使公众对选举的兴趣不大,也使干部队伍中普遍存在对上负责、对下不负责的现象。毫无疑问,如果我们党在每个重要岗位上都能提供若干个候选人让公众来挑选,那么它不仅可以激发公众的参与热情,增进干部的权威,也可以极大地扭转干部队伍中只对上负责、不对下负责的状况,滥用权力的腐败现象也将从根本上得到遏制。

 

  ()改善党对新闻的领导。

 

  强调党管新闻,但这并不是说,党管新闻的体制和方式不需要改革。事实上,在如何实现党对新闻的科学领导方面,存在着不少问题。从定位上看,由于把新闻媒体定义为“党的喉舌”,实践中过分强调媒体的政治作用,忽视了媒体自身发展的规律。从体制上看,基本照搬了前苏联式的国家管理模式,把新闻媒体纳入高度集中的行政体制,使媒体的社会沟通功能难以发挥。从作用上看,媒体由于成了附属物,很大程度上造成了信息失真、失灵。整体说来,大众对新闻媒体的政治信任度下降。推进政治体制改革,必须改善党对新闻的领导。

 

  1.要尊重新闻媒体自身发展的规律。媒体活动有自身的规律。媒体是把信息的生产、传播、消费作为对象的新兴产业。在信息传播的过程中,诸如新闻价值、受众接受心理、对信息传播中规律性现象的认识、传播技巧等,都是科学研究的对象,并且已经形成了许多职业工作的规范。不尊重这些人类传播中共有的原则和规范,随意干涉、违背信息的生产、传输、消费的规律.形式上似乎是管住了,但实际上的传播可能是低效、无效的,甚至出现逆向的效果。这是应当注意并要予以改进的。

 

  2.要制定和出台新闻法。我国宪法规定的一些基本原则,为新闻的发展提供了根本的规范。但是,长期以来,由于忽视法治建设,对宪法赋予的权利缺乏可操作的规范。一些地方党组织和政府的部门往往为了管住媒体,采用违宪的方式进行管理,大大损害了宪法的权威。为了杜绝这种现象,有必要在宪法原则的基础上,制定专门的《新闻法》,规范媒体的行为,明确党政部门的管理权限。对违反宪法和法律去干预媒体活动的行为,要依法处理。

 

  3.要充分发挥媒体的监督作用。对公共权力机关进行监督,是新闻媒体的一大功能。在西方国家,媒体被称为“第四种权力”。许多腐败案件都是首先被媒体曝光,才得到追究。在我国,媒体在党的领导下发挥作用,不可能完全独立。但是,如同司法权和行政权应当区分一样,媒体相对各级党组织和政府的权力应当有相对的独立性,才能真正担负起自己的责任。不能把“党管新闻”、“党管媒体”和党组织具体指示媒体该做什么、不该做什么混为一谈,也不能把所有媒体都对应为各级党组织的下属机构。只有这样,媒体才能发挥其应有的监督作用,腐败现象才能得到有效遏制。

 

  4.要有创新举措。电视、广播、报纸等媒体,要从其各级会议、领导新闻转变为反映群众生活、群众关心和关注的新闻;改变几乎全部报道政绩的新闻格局,加大对党政司法机构中一些人员和单位为个人和部门利益而不作为,甚至损害公共利益的监督;从一些假、大、空新闻,转向实际平凡的老百姓喜闻乐见的生活;从反映较慢、时滞较长的旧闻,变成反应灵敏、及时报道的新闻;从各种报刊杂志强制性订阅、行政性摊派,新闻行政性经营,改变为走向市场,企业化经营,让老百姓喜欢和自愿消费;学术研究百家争鸣、百花齐放,将学术上的研究和讨论,特别是对党和国家某一大政方针、经济政策、法律法规等的研究和讨论,甚至是一些不同的意见,与所谓的不与党在政治上保持一致区别开来,将学术刊物和新闻媒体区别开来;为去除商业化之嫌,党不能直接管理文化、新闻和出版企业,包括社科基金。

 

  ()发展党内民主。

 

  发展党内民主,不但是提高党的执政能力、增强党的活力的根本途径,而且也是政治体制改革的重要内容。邓小平同志讲,政治体制改革的方向是民主化。但是,如果没有执政党的党内民主,这个方向便无从谈起。

 

  什么是党内民主?党内民主,就是在党的政治生活中,全体党员一律平等地直接或间接地决定和管理党内事务的制度。党内民主,作为党内生活中的一项基本制度,遵循八项原则,即平等原则、公开原则、讨论原则、选举原则、集体领导的原则、多数决定原则、监督原则和纪律原则。这八项原则是一个互相渗透、互相影响的统一整体,其中起主导作用的,是党员一律平等和少数服从多数的原则。重视和发展党内民主,决不仅仅是指干部个体的民主作风和工作作风,更重要的是指党内民主制度的建立健全和完善。而党的民主制度体系中,最核心最根本的制度是党的代表大会制度。因此,发展党内民主,通常首先是指充分发挥党的代表大会的作用。

 

  长期以来,由于制度不健全、不完善,甚至存在着某些弊端,党的代表大会制度的职能和作用发挥得远远不够。这突出表现在以下方面:(1)在历史上,党的代表大会经常不按期召开;(2)党内应该由代表大会讨论决定的重大问题,往往不是在代表大会上讨论决定,而是由全委会、常委会或者别的会议讨论和决定;(3)许多重要的决定、决议,虽然在形式上经过了代表大会,但实际上早已由别的会议讨论和决定了,代表大会只不过是走走程序;(4)代表大会平常没有活动,至多只能在几年一度的几天开会期间发挥一定作用。综合这些因素,党的代表大会实际所能发挥的职能和作用十分有限。要改革和完善党的代表大会制度,充分发挥党的代表大会的职能和作用,当务之急是实行党的代表大会常任制。“党的代表大会常任制”的确切含义是:党的代表大会充分发挥其决策机构的作用,党代表在两次代表大会期间“经常性地发挥作用”。

 

  早在1956年,党的“八大”就已经提出并实行党的代表大会常任制了。只是由于种种复杂的原因,这项重要的制度改革才被搁置起来。当前,各方面条件都比那时更充分、更成熟了,重新把这项改革提上日程,是适宜的。把中央、省、县市几级的代表大会,都改作常任制,从根本上说,有利于充分发挥代表大会的职能和作用,有利于党内民主的发展和制度建设。随之而来,必须相应地建立代表大会的常设机构,即代表大会常务委员会,使常任制代表归代表大会常务委员会领导,而不是由党委会领导。

 

  其次,要进一步完善党内选举制度。民主选举制度是民主政党的第一要义。我们党基于历史教训,十二大至十六大党章都规定选举“要体现选举人的意志”,采取无记名投票方式和差额选举办法等,在民主选举方面已有很大的改进,但是仍然存在不少问题。例如,在改选之前先任命,或者在选举之后中途又调离和重新任命,这样就很难充分体现选举人的意志,也使得被任命者容易养成对上负责、对下不负责的习惯。下一步应该考虑,党代表和各级党委领导干部都要采取自下提名、差额竞选产生制度和随时制度。要减少乃至杜绝党的上级组织(包括中央组织)对下级组织领导人的直接任命或变相任命。要把挑选各级党代表和党委委员的权利真正交给广大党员群众。不仅要有差额,而且还必须引导开展竞选,使广大党员能够把优秀的人才选举出来并且层层推荐到中央重要岗位。这样既能比保证选贤任能、人才辈出,又能避免党内形成不同的派系。

 

  特别指出的是,中国共产党需要通过发展党内民主来替代多党体制。民主是一种平等的竞争和合作形式。从制度经济学上讲,一个大的企业集团是替代市场竞争的组织形式。因为当多个小企业在市场上竞争造成的损失大于参与竞争各小企业利益之和时,就会集中形成一个大的企业。但是,在大企业内部可以进行价值核算,将市场竞争内化于企业内部的分工和协作之中。政治结构也一样,党内可以发展民主,形成一定的制度和规划,进行竞争、协商和合作,可以通过党的各级领导人的竞争性选举,将优秀的各级领导人和政治家选出。这样,将多党竞争内化为党内民主,避免多党竞争给国家和民族带来的风险、成本和代价。

 

  三、形成权力制衡的框架结构

 

  我国宪法规定:“中华人民共和国全国人民代表大会是最高国家权力机关。”这表明了人民代表大会的法律地位。在法律上,在整个国家权力的纵向体系中,它处于最高一级。在中央一级国家权力体系中,它处于首要的地位。但是,从实际运作上讲,全国人大如何更充分地行使权力,充分体现其宪法规定的“最高国家权力机关”的地位,有许多问题值得探讨。   

 

(作者为中央党校教授)

 

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